美軍的非軍供保障策略

長期以來,軍隊後勤保障遵循的是一套完整的、獨立於民用市場的保障體制。然而,隨著現代科技的迅猛發展、社會經濟活動的不斷深入以及後冷戰時代的國際政治、軍事形勢的變化,情況已有了新的改變。首先,科技的進步不僅給民用市場帶來了巨大的變化,也給軍隊後勤保障帶來了深刻的影響,民用市場和軍隊後勤保障已不可避免地產生了千絲萬縷的聯繫;其次,快速反應能力已成為未來軍隊後勤保障的關鍵,在這種情況下,全部依靠軍隊內部完成快速保障任務已變得不切實際;再次,從經濟性的角度來說,日漸緊縮的軍費也使得軍隊後勤有必要和民用市場相聯繫。

非軍供保障策略

面對巨大的壓力,美軍在不斷探索解決問題的途徑,非軍供保障策略就是其中一項重要的內容。在美軍的非軍供保障策略中,主要包括以下兩項內容:一是利用現成民品(Commercial Off-The-Shelf,COTS);二是對外承包和私營化。

利用現成民品

美軍一直以來都在使用部分現成民品(COTS),主要局限於一些使用環境與民用相似的產品,如測試設備、人員運輸車、辦公設備、運輸機發動機、建築設備等。自九十年代開始,美軍逐漸擴大了對COTS的使用。國防部實施的採辦改革,初步打算通過商業行為及利用民用工業來減少採辦費用並縮減採辦周期。1994年的聯邦採辦流水線法案和1996年的聯邦採辦改革法案拓寬了商業件的定義,簡化和擴展了COTS的使用範圍和程度。該策略已部分應用於其本土駐軍並取得了一些令人鼓舞的成功經驗。儘管仍有相當多的人對這種策略存在的缺陷以及是否適應於戰場的需求提出了憂慮和質疑,但它存在和發展的必要性已得到肯定。需要說明的是,美軍利用COTS的方式既包括軍方在民用市場上的採購活動,也包括供應承包商通過合同承包形式進行的物資配送活動。

使用COTS的優點

從美軍現行的軍隊後勤系統的基本原則可以看出,採用COTS最明顯的優點就是它能夠極大地增強後勤保障的快速反應能力。從裝備發展的角度,它有助於裝備效能的充分發揮,這在軍事任務的保障需求不可預測和傳統的採辦周期長達15年或更長的情況下顯得尤為重要。由於每幾年甚至幾個月技術就要更新,而軍品的研發周期很長,使得不少軍品在裝備部隊前就被淘汰。如果採用COTS來解決,研究和開發所要做的工作只是一些市場調查、樣品零件的測試和集成活動,合同一經簽訂硬體就可以開始生產;從物資調運的角度,通過供應承包商的介入能實現戰區的限時物資調運,縮短保障反應時間。

採用COTS可以節約採辦費用。對研究和開發的需求減少可以節約前期費用;大規模的商品生產降低了產品成本,減少了採辦費用。使用COTS是最快最省錢的策略,即使是採用COTS的設計方案也比按照軍用規範的傳統設計節約時間和費用。

採用COTS可以使庫存量大大減少,從而在增強後勤保障系統快速反應能力的同時,有效削減庫存費用。目前基於供給的保障系統為了減輕系統長期供應的負擔,出於應付突發情況的考慮,囤積了各種供應物資。這種保障機制是在物資相對廉價而運輸相對昂貴的時期制定的,而現在採購主要武器系統部件的費用迅速增加,運輸費用卻迅速下降。這種舊觀念已不再適用於當前的情況。

實踐表明,用高可靠性的COTS代替陳舊的軍用電子產品會減少使用和保障費用。通過商業行為保障和修復永久性設施可以節省下建立同樣功能軍用設施的費用。另外,廠家可能被迫降低服務費用來獲得市場份額。

COTS的應用減少了技術風險。對於大量使用的COTS,性能容易瞭解。因為可以通過採購一小部分零件進行測試,也可向民用用戶調查性能資料。當需要廠家提供投標的樣品時,可以採用兩階段的採辦策略。

使用COTS的問題

追求利潤是商業活動不變的宗旨。商家決定是否停止某一特定產品的生產取決於市場需求和利潤。商業市場的特點是:技術不斷更新;市場容量大於軍事部門的需要;廠家操縱產品結構和技術資料。這就決定了採用COTS存在以下三方面的難題:

  1. 綜合和介面。
    在多數情況下,COTS並不具備全面的獨立功能,一般都需要通過介面連接或綜合其他產品。由於標準是由工業部門和專業協會集體制定的,通常需要幾年的時間,而在此期間,技術又繼續向前發展。而且,軍用標準比工業標準的要求要嚴,因此,介面問題是經常存在的。

    廠家經常在COTS中包含非標準的特性,以此顯示未納入標準的新技術並在市場上區別其他產品。COTS存在非標準特性的風險之一是系統設計可能變得依賴於這些特性,當原來的COTS壽命到期時會使替代產品的選擇受到限制。

    COTS技術的發展會引起標準件和軟體的變化。當初始的COTS達到商業壽命時,它們就會被更高性能的新產品所代替。如果常規設計或原來的軍用規範部件不能相容新產品性能的提高,就會引發系統相容問題。

  2. 軍事適用性。
    軍事適用性定義為COTS能在持久的作戰環境下滿意地完成任務的能力。適用性的關鍵要素是生存性和保障性。傳統上,在武器系統中不願使用COTS大多是認為COTS難以承受惡劣的軍事環境,因為COTS沒有經過軍用零件所必需的嚴格的衝擊、震動和溫度的測試。這就要求軍方挑選部分樣品來進行測試或通過其他方式為COTS提供防護。

    保障性是適用性考慮的另一個關鍵要素。基層級維修中,對COTS主要部件可以拆卸和更換。但由於缺乏詳細的結構控制設計資料(詳細的設計資料受專利保護),不能對細小部分進行有效的修理。這就意味著需要存儲較為昂貴的整個產品而不是零部件,這就增加了庫存需求和對供給的依賴程度。雖然軍方可以依靠COTS生產商來提供技術協助和基地級的維修,甚至使用民用修理基地,從而節省下建立軍方修理基地的開銷,但這會帶來風險。

  3. 長期可承受性。
    運用COTS只需極少的研製開發費用和較少的初始獲取費用。但是增加了跟蹤技術發展和與預防COTS過時相關的費用。預防COTS過時有兩種方式,全使用期購買和技術更新。

    運用全使用期購買方式,就是將武器系統壽命周期中所需的替代件作為初始投資的一部分提前購買。這樣無疑增加了前期費用和庫存管理費用。這種方式依賴于對系統全壽命周期所需備件數量的準確預測能力,而所需備件數量又依賴於系統的壽命周期、零件故障率和系統使用率。對這些因素估計的任何錯誤都可能導致購買過多或過少的備件。這種方式的最大優點是能使保障資源保持不變,一般不需擔心介面問題。

    技術更新方式包括跟蹤技術的發展和COTS周期性的更換。理想的技術更新周期是不使部件過時。對於每—技術更新周期,都需對商業市場進行調查,測試和評價新產品,綜合新的COTS並完成系統的測試。技術更新的好處是能有效控制備件的庫存量,並為產品提供了更強的性能,儘管增強的性能與設備的介面可能會引發問題。技術更新的風險是按計劃實行技術更新的資金不一定能獲得。如果計劃的技術更新不能實現,則使用和保障費用就會增加,直到不可保障的零件被更換。

總之,軍隊後勤保障中採用COTS的要求是:對民用市場、技術發展趨勢和軍事需求進行仔細分析;考慮改變使用和保障概念對完成任務能力的影響;關注介面和綜合問題;全面的風險管理策略。

對外承包和私營化

從現在到可預見的將來,美軍在部署戰鬥、維和或調解衝突中,大量國防部雇傭的承包人將服務於部隊。這在美軍歷史上並不是新生事物。研究承包人參戰的價值不在於他們參與了戰爭保障,而在於他們參與的規模、場所和保障內容的關鍵程度。

在將更多的職位交到私人手中的同時,美國國防部把眼光投向了更廣泛的非軍供領域。過去,由於其軍事特徵,軍隊的核心能力要求在潛在危險區部署或在關鍵時刻擴編和機動的能力。這些都是特別的技能,如維修和軍需管理等。如今,核心能力已經轉向更廣泛的範圍。例如美國空軍定義其核心能力為:空天優勢、精確打擊能力、資訊優勢、全球打擊、全球快速機動和敏捷戰鬥保障。於是,過去的一些不可涉足的職能現在也成了承包人的候選目標。其中很快轉交給承包人的最大的職能就是維修。關閉空軍維修基地,將基地部分維修業務由政府經營改為私營是美國空軍縮短後勤供應線、降低維修費用的一個措施。美國空軍有5個後勤中心,目前已決定關閉其中的兩個。但鑒於這兩個中心所處位置在政治上的重要性,決定將部分業務交由私營企業來經營,因此稱之為“部分私有化”,這一政策已經開始實施。而在10年前,維修還被視為一項核心保障職能。多年來,五角大樓一直要求國會廢除要求雇員完成武器系統60%的基地級維修的法規。最近,他們已經成功地將這個比例減少到了50%,但是還不滿足。到2003年,幾乎40%的國防部維修基地和55%的基地級維修將被撤消。

另一個面臨私營化或承包的核心職能是資訊和通訊——保障資訊優勢的職能。資訊優勢(包括資訊戰)是全球打擊能力的一個核心職能,並且在《2010年展望》中也得到強調。但是,空軍計劃在今後的五年埵b通訊——電腦領域削減24%。還有一些例子:原來由軍士完成的測試和校準武器的工作如今已由地方技師接管。為導彈制導系統維護、修理和校準以及空軍測量標準服務的原軍事設施——航空航太導引計量中心,現在已經完全交到承包人手中。還有一些在考慮中的專案,包括B-2轟炸機的所有軟體維護和F-117戰鬥機的全部維修工作。空軍還在研究開放其所有精確測量設備實驗室的可能性。

對外承包和私營化的成因

美軍如此大規模的實施對外承包和私營化主要由於三個因素造成:大量裁軍、維護日益複雜的高技術武器系統以及“突破”軍隊數量限制的需要。

  1. 大量裁軍。
    冷戰結束後,國防部裁掉了七十多萬軍隊。此外還取消了三十多萬文職人員的職位。但是裁軍並沒有減少軍事行動。過去的10年堜狾陶▲云犒B轉速度在減員1/3的情況下都有了很大提高。例如,空軍每天都要調度一萬兩千多部隊,而在10年前,平均只有兩千左右。

    大家逐漸認識到,越來越多的原來由軍人完成的工作要承包給私人部門。在空軍,這種認識又和全球作戰思想結合了起來,在《21世紀空軍展望》中指出:“部隊編制將會更少,非戰鬥保障將更多地由文職人員或承包人承擔”。

  2. 保障高技術武器系統。
    美國陸軍在沙漠風暴行動後的報告中指出,“承包人在戰場上佔有一席之地,特別是在任務非常複雜,由軍隊維持某些職能已經沒有經濟上的益處的時候”。持續快速變化的技術更新使得保持士兵的維護、檢修能力甚至使用某些複雜武器都變得不經濟了。這樣就驅使軍隊依靠承包人保障,至少在開始階段甚至全壽命周期內(例如C-17後勤保障承包)。

  3. 突破”軍隊數量限制。
    就是為突破國會和行政部門以及所在國的軍隊數量限制提供靈活性。例如,越戰中,有八萬平民參與保障而未記入約翰遜總統的軍隊數量限制。同樣,在波斯尼亞,美軍在國會兩萬人軍隊的限制下,雇傭了兩千多承包人,也就相對增加了武裝士兵的數量。

過去,國防部政策規定部隊在新武器系統一經部署就建立起後勤保障組織。國防部1130.2號指令,《工程和技術服務的管理與控制》中要求部隊在維護和操作新系統時盡可能早地達到自滿足,並且在戰場服務中對承包人的使用應限制在12個月以內。該指令的目的是為了保證部隊在保障自己的武器系統時不要太依賴于地方技師。現在這個指令取消了,基本原則也發生了根本改變。如今國會要求,對關鍵武器系統的維修至少要由承包人保障4年,非關鍵系統可以是全壽命保障。將來在美軍中肯定會出現某個承包人成為唯一具有操作某種武器系統技能的人。

對外承包和私營化帶來問題

對外承包和私營化範圍的不斷擴大,從某種程度上可以說,美國國防部將戰鬥的勝利賭在戰場上承包人完成職能的效果上。承包人在戰區任務(原來由軍人承擔)中的責任逐漸增大。這是由於在軍隊結構的大幅削減和通過外部採辦或私營化向私營部門過渡的需要。承包人在戰區和前線的數量一直在增加,他們的保障也直接和戰鬥相關。如今承包人完成的職能已不再是非戰鬥保障功能,而是包括維修甚至操縱一些關鍵武器系統,如:JSTARS、愛國者、M1A1和暗星等等。實際上,財政政策驅使美軍無法(或將要無法)再保證由軍人執行很多與關鍵武器系統性能有關的職能。

這就意味著要求承包人在面對戰爭的生命威脅時仍要堅守崗位。但是在法律上,除非正式宣佈戰爭,承包人不能也不會留在危險的崗位上參與戰鬥。他們是非軍事人員,如果他們的行動超出這個範圍就可能受到嚴厲的懲罰。由於美軍要彌補裁軍的影響,軍事人員和非軍事人員的界限更加模糊。考慮到戰爭法規,新兵雇傭合同以及這些問題對任務的影響,使得指揮官和承包人都陷入尷尬的處境。一個保障職能甚至一個操作職能從軍事部門向私營部門過渡都會要求預算,而這些並沒有一個主計劃或風險評估。戰場上的承包人對戰略和概則的影響幾乎從未提及。

海灣戰爭中最嚴重的事件就是伊拉克的飛毛腿導彈擊中美陸軍後備役軍人兵營。這些人是遠離前線提供淨化水保障的。如今,軍隊對此類保障依賴性極強,如果真有生命危險,一些承包人無疑會行使法律權力離開戰區。這在以前可能只意味著沒有熱食物或者士氣和戰鬥靈活性降低,如今可能意味著戰爭指揮員執行關鍵任務時,唯一的武器系統維修或通訊和監視系統的維護人員離開了。

對策與展望

後勤保障的成功只有通過最大化物資利用效率來實現。保障人員必須採取一切可以使保障渠道效率最大化的革新。使用非軍供保障策略需要大膽嘗試,但是必須以軍隊贏得戰爭勝利為前提。承包人不懂軍事,在非軍供保障中必須考慮到這個事實。

每一項外部採辦都要接受基於對戰鬥能力全面影響分析的審查。後勤保障思想也要調整以適應後方指揮或低風險保障。戰場指揮官必須能夠得到承包人的數量和要求方面的資訊。必須促使指揮官和承包人在戰爭中面對挑戰時基於概則的相互理解。同時要統籌安排,避免軍隊對後勤保障控制的削弱。

非軍供策略已被證實是必要和可行的。美軍後勤部門正在檢驗COTS和私人部門在哪些領域能與軍事系統結合起來;同時也在大膽地試用和推廣。

總的來說,儘管美軍後勤保障的非軍供保障策略仍處於一個探索、試驗的階段,但自九十年代以來發展很快,並已在許多領域得到了成功的應用,證明是進行後勤保障改革的核心之一。