美國國防工業管理體系及特點

美國國防工業是建立在私有制和市場經濟基礎上的。以1947年7月26日杜魯門總統簽署國家安全法案和組建新的國防部及1950年簽署的國防產品法案為標誌,國防工業體系形成。

美國國防工業體系可分為三個層面,決策層面、諮詢服務層面、執行主體層面。三個層面相互依存、相互促進、相互影響。

(一)決策層面。

決策層面在美國國防部。1789年,美國國會建立作戰部代表新的國家指揮所有軍事活動。九年後國會將海軍從陸軍中分出,建立分立的海軍部。兩部長官都是可直接向總統報告的內閣成員,而總統親自協調兩部。海軍負責海上作戰,陸軍負責地面作戰,海軍陸戰隊協助海軍兩栖作戰。這種安排直到1903年建立海陸軍聯合管理委員會協調海陸軍的行動之前一直發揮了很大的作用。第一次世界大戰期間軍方與服務系統大範圍的協調從需要變成強制措施。一戰後,由於財政的原因,國會考慮將分散的服務部門合併為單一的國防部門,但沒有行動。二戰時從新考慮武裝部隊的指揮和控制問題變得非常必要。作為武裝部隊司令的羅斯福總統建立了參謀長聯席會議作為最高軍事戰略方向的制定者。1942年美國參謀長聯席會議建立,其作用貫穿戰爭始終,但沒有設立正式機構。戰後,建立這種或類似結構的要求明確,這就是參謀長聯席會議為什麼在1947年國家安全法案下創建。

1947年國家安全法案規定國防部長作為國家軍事機構的唯一領導並授以內閣身份。法律規定:國防部長可直接向總統報告,國會正式批准設立參謀長聯席會議並授權聯席會議主席督促聯軍司令履行他們的職責。此外空軍從陸軍中分出成為獨立部門。國家安全委員會成立,作為總統外交和軍事政策顧問。在國家安全委員會下設立中央情報局負責所有情報協調。1949年修訂國家安全法案 ,國家軍事機構更名為國防部,這一立法使國防部從軍事部門轉為由國防部長領導。

國防部由六個實體部門組成:

  1. 國防部長辦公室。負責政策研究、計劃、資源管理、財務規劃評估。由部長、副部長、立法事務助理、公共事務助理、總檢查官、負責指揮、控制、通訊、情報的部長辦公室助理、負責政策研究、稽查財務、人事預備、後勤保障、情報監管、運行試驗和評估指導、總法律顧問、行政事物等官員組成。

  2. 參謀長聯席會議。由主席、副主席、陸、空軍參謀長和海軍執行司令、海軍陸戰隊司令組成。這些官員不僅服務于自己的軍隊,他們也是參謀長聯席會議成員。參謀長聯席會議由總統任命的主席主持。主席高於所有軍方官員,是總統、國家安全委員會、國防部長的主要軍事顧問。

  3. 軍事服務部門。指陸軍、空軍、海軍、海軍陸戰隊、海岸自衛隊。由於國防部長的權力增大,陸、海、空軍等長官的權力減小。1958年的法規在指揮鏈中取消了軍事部門,現行運作方式是從總統到國防部長、再通過參謀長聯席會議指揮各地司令員。每個軍事部門仍負責各自軍隊的組織、訓練、裝備。儘管他們不再是內閣官員,但仍保留接近國會和總統的權力。

  4. 聯軍和特種部隊統率部。這是直接對總統和國防部長負責並完成所派軍事任務的部隊。直接接受國防部長的命令。聯軍由多兵種組成;特種部隊由單一兵種組成(目前是如此)。聯軍包括:美國大西洋司令部、美國太平洋司令部、美國歐洲司令部、美國聯合武裝司令部、美國南方司令部、美國中央司令部、美國航太司令部、美國運輸司令部、美國特工司令部。美國戰略司令部。

  5. 防衛機構。防衛機構是在國防部系統內履行選定的支援和服務職能的機構。賦予戰時支援使命的機構為戰時支援機構。主要包括:長遠專案規劃研究機構、國防合同審計管理機構、導彈防禦組織、國防財務會計服務機構、國防資訊系統機構、國防情報機構、法律服務機構、後勤保障機構、國防安全合作機構、國防技術資訊中心、國防測繪機構等。

  6. 國防部內務部。國防部內務部是根據美國供應法規第十條規定,由國防部長建立的履行比防衛機構更多限制功能的支援服務機構。包括防禦技術安全管理機構、國防衛生機構、戰俘和失蹤人員管理辦公室、國防部人力資源管理機構、國防部教養管理機構、經濟協調辦公室、國防部資訊庫等。

自國防部成立, 上述部門扮演了各種各樣的角色,激勵軍品製造行業,這些角色包括用戶、最終使用者、服務提供者、產品合作開發和生產者、共同投資者、基礎研究和技術開發研究的管理者。調控手段主要是法令、投資導向和合同。一是通過立法保證國家在緊急狀態下有權徵調國防資源;二是設立專項資金直接建設了許多國有承包營運(GOCO)設施;三是與企業共同投資進行基礎研究和技術開發研究,掌握最新技術;四是提出各軍種裝備需求計劃,並以合同的方式引導企業進行軍品開發生產;五是向願意開發生產軍品的企業提供全方位的優質服務。

(二)諮詢服務層面。

諮詢服務層面是指獨立於政府和企業之外並連接政府和企業,為雙方提供諮詢服務的官方和民間組織。在美國這類組織非常發達。如國防長遠規劃研究機構;國防合同審計管理機構;國防財務會計服務機構;國防資訊系統和情報機構;國防法律服務機構;國防後勤機構等。與國防工業關聯最為密切的是國防工業協會。

作為軍隊的軍需協會,美國防禦預備協會前身軍需協會創建於1919年,是一個非政治、非贏利的組織,它致力於公共防禦和國家安全預備,其基本使命是提高武器技術,改進國防管理,維持一個強大的國防科技工業隊伍,促進國防開發、生產、後勤保障和管理。1948年軍隊防禦預備協會更名為美國軍需協會,拓寬了它工作範圍,將材料和服務納入其工作。1965年軍工化學協會和軍需協會合併,繼續稱美國軍需協會。協會繼續拓寬技術能力,又將複合技術和管理納入,以滿足現代軍力的需要。為了與擴大的事業和能力相符,1973年協會改名為美國防禦預備協會(ADPA)。1974年4月4日,軍工管理協會並入美國防禦預備協會,促進先進管理技術在國防部門和企業的應用。1992年國家培訓系統協會並入美國防禦預備協會。

美國國家安全工業協會(NSIA)是所有有關國家安全的工業、科研、法律、教育組織的協會。1944年成立時稱為海軍工業協會,也是一個非政治、非贏利並致力於建立政府基本防禦能力和支援它的工業系統之間緊密工作關係、雙向交流的組織。協會的活動範圍是政府與工業在商業和技術方面的活動,包括政府政策研究及實務、技術研究與開發、後勤保障技術工作等。國防部成立後,協會的活動範圍進一步拓寬,1949年正式改名為國家安全工業協會。1997年美國國家安全工業協會(NSIA)與防禦預備協會(ADPA)合併,合併後的組織命名為“美國國防工業協會”(NDIA)。

目前美國國防工業協會擁有850家企業會員和24000個人會員。承擔的工作有:政府和企業間相互交換想法和技術;向政府提供國防企業的技術、資訊、教育建議和解決方法;通過國際競爭支援經濟增長。美國國防工業協會提供的資源有;每年80個座談會和展覽會,涵蓋與技術相關的各個學科;出版報道科學發展和軍事動態的前導性國防雜誌;國會和行政關於國防工業問題政策和採購計劃。

正是因為有一大批這類中間組織,解決了政府與國防企業溝通與合作問題,推動了美國國防工業的發展。值得一提的是國防中間組織借助現代電腦網路技術,無論在服務的領域和內容,還是質量與效率都有了極大的變化,成為政府與國防企業越來越依靠的力量。

(三)執行主體層面。

執行主體層面是指美國國防工業企業和研究開發機構。這些機構通過與政府簽訂合同進行國防產品的開發生產,獲得利益。

在九十年代之前,國防工業沒有占絕對優勢的公司,許多主要的合約公司都是軍民兼有,以在商業市場賺錢為主。科索沃戰爭,美國多投入國防費120億美元,有力的拉動了軍工集團的發展,從而帶動了國防工業集中的地區的發展。收購、合併作為減少納稅的手段之一,美國國防工業開始大規模持續長達十年的合併。這種規模超過八百億美元的持續收購合併已經改變了美國國防工業的競爭力。今天,這些經過合併後的大公司活動範圍就是國防和航太市場。其中一小部份公司統治了國防工業。目前國防工業的三大主要合約公司是洛克希德馬丁公司( Lockheed Martin Corp.)、波音公司(Boeing Co.)和雷雄公司(Raytheon Co.),它們都是九十年代幾十次收購、合併的結果。通過合併交易將電子、航空、飛機、造船和武器生產商拼到一起。此外為數眾多各類配套企業圍繞在這些大公司周圍。美國的國防產品生產體系就是防務承包商牽動的社會大協作。而且這種協作是全球性的。

美國國防工業三個層面相互作用的機制是:政府在通過法律、政策強制的同時,主要是通過有吸引力的採購合同和基金激勵企業進行軍品開發、生產,滿足軍事需要;而企業為獲得軍品訂單進而獲得利潤在競爭中發展;中間組織受託於政府與企業之間,充當橋梁和紐帶,也實現自身利益。

美國國防工業管理體制有如下特點:

  1. 美國國防部是國家武裝力量和裝備工業的政府管理機構。部隊裝備需求由各兵種提出,防衛機構匯總、評估,提出裝備預算,經國會批准,國防部提採購計劃,實施採購。這種體制的優點:一是裝備供求能力國防部全能掌握,有利於提高決策準確率。二是工作過程封閉在國防部系統內部,很少關聯政府其他部門,提高決策和工作效率。三是無論隸屬軍方還是民間,科研能力、經費可以統籌,避免重復、浪費。
  2. 政府只是組織者和最終用戶。美國軍工商品科研生產也遵循市場經濟規律,採用市場經濟方式,在研製、生產中要引入競爭機制,統籌全社會的力量,服務於國防工業。風險不是全部集中在政府手堙A企業也要承擔相應的開發風險。政府和企業彼此進行科技情報和技術轉讓,互惠互利,成果積極用於軍民兩方面產品的開發上。
  3. 積極走軍民結合之路。儘管美國政府以較高回報吸引企業投資軍品開發,少數大的軍工集團以軍品為主,但為降低經營風險和攤銷軍工產品開發成本,從未敢放棄民品的開發。事實上軍事高技術對民用經濟部門的溢出效應很高。美國的當代高科技發展史,從電腦、通訊網絡、航太航空、核工業,到先進製造業等各個領域,無不和美國的軍事工業有聯繫。高技術首先產生並應用於競爭最為激烈的軍事部門。軍事科學技術開發,又拉動了各個行業的發展。
  4. 注重發揮國防工業基金的導向作用。政府設立國防工業基金用於支援重點軍工技術的開發,解決重點軍品研製生產中的應急問題。更重要的是作為一種導向,吸引和引導企業投資軍方急需軍品。

王雁江