美國全球戰略剖析--從“世界新秩序”到“克林頓主義”

〔內容提要〕美國在冷戰後是否有一個全球戰略?如果有,又是一個什麼樣的戰略?對此,目前在國內外似乎並未形成一致的看法。本文在對前一問題作出肯定回答的同時,重點對後一問題進行了剖析,認為經布希政府以來的探討與摸索,美國在1994-1997年間就基本形成了一套以“克林頓主義”為標誌的“優勢主導加靈活反應”戰略,確立了美國至少在21世紀初處理全球事務的行動綱領。實施過程中,美國自然會依內外形勢的變化作出“靈活反應”,包括手段運用與表述上的調整,但其基本框架在相當時期內將保持相對穩定的狀態。

80年代末90年代初,隨著東歐巨變,柏林牆倒塌,華約解散,以及蘇聯解體等一系列重大歷史事件的發生,長達40多年的冷戰終於結束,人類社會進入了一個嶄新的時代,即冷戰後時代。隨著新時代的來臨,各國均面臨調整對外戰略的壓力。而如何準確評估新的時代特點及其發展趨勢,無疑是各國在重新進行戰略調整時所無法回避的問題,其結論對各自戰略方向的選擇自然有著舉足輕重的影響。作為冷戰結束之後的唯一超級大國,積極利用這一世界格局新舊交替的重大歷史時機,重新進行跨世紀的全球戰略規劃與部署。冷戰結束初期,美國一時形成“狂喜”氛圍,盲目樂觀有餘,而理性探討厥如,“世界新秩序”論倉促出臺。但應者寥寥,而批評聲浪則隨挫折頻生而迅速泛起。冷靜的戰略家們開始對美國在冷戰後所處的戰略環境進行反思,爭論也隨之升溫。綜觀這場爭論的全貌,如何協調理想與現實的矛盾正是問題的關鍵所在,由於著眼點不同,人們在認識上相互間不可避免地存在著差異,但就對決策的影響而言,我們亦可尋出其形成的某種共識。“克林頓主義”及其指導下的美國全球戰略即在這場戰略大辯論的基礎上得以最終成型,為至少在21世紀初的美國確立了處理全球事務的行動綱領。

美國全球戰略剖析美國研究一“世界新秩序”?

布希主政的四年(1989年1月-1993年1月)是全球由冷戰向冷戰後過渡的重要時期,也是美國面向新時代進行重大戰略調整的重要探索時期。由布希總統提出的“世界新秩序”論既是此一探索階段美國關於冷戰後全球戰略構想的集中體現,也充分反映了美國在冷戰結束初期的心態。

冷戰以蘇聯的全面退讓和最終解體這種一邊倒的方式結束,在冷戰思維強烈的美國很自然地導致了一種盲目的樂觀情緒。就多數美國人而言,具有不可調合性的冷戰最終以蘇聯為首的社會主義國家集團自行崩潰結束,無疑就是以美國為首的西方盟國的勝利,就是西方價值觀的勝利。作為其代表人物的弗蘭西斯福山(Francis Fukuyama)甚至認為,西方式的自由民主將成為“人類意識形態演化的終點”和“最後的管理形式”,由此人類將走向“歷史的終結”,整個國際關係正在“共同市場化”. 見Fukuyama, "The End of History?" National Interest, No.16, Summer 1989, pp.3-18; The End of History and the Last Man (Free Press, N.Y., 1992).布希總統1990年1月31日在其首篇《國情咨文》中也講道:“剛剛結束的一年發生的重大事件--1989年革命--已經產生了一系列的連鎖反應。其驚人的變化標誌著在世界事務中一個新紀元的開始。……在這個新世界形成的過程中,美國處於不斷擴大的自由圈的中心,今天如此,明天如此,進入下一個世紀也是如此。梅孜編譯:《美國總統國情咨文選編》,時事出版社,1996年版,第765-766頁。作為這種心態的邏輯延伸,以美國為中心,按照美國式理想重新塑造未來的世界,進而建立新的“美國世紀”,自然成了布希政府制訂冷戰後美國全球戰略的基本指導思想。布希總統關於建立“世界新秩序”的主張正是這一指導思想的具體體現。

1990年8月23日,即伊拉克入侵科威特事件發生不久,布希總統與國家安全顧問斯考克羅夫特於緬因州肯尼巴克港討論美國的因應措施時,提出了“尋求世界新秩序”這一美國對外政策中的新概念。9月21日,布希就海灣戰爭向美國國會發表題為“邁向世界新秩序”(Toward A New World Order)的演說,首次對外公開其建立“世界新秩序”的主張。President George Bush, "Toward A New World Order," before a joint session of the Congress, Sep.11, 1990. Current Policy, No.1298.此後,經布希總統本人及其政府的大力渲染,“世界新秩序”一詞不僅要用大寫字母書寫,甚至還出現了被神化的傾向。see the cover story, Time, April 1, 1991.

應當說,沒人會懷疑美國發動懲罰伊拉克侵略行為的海灣戰爭具有正義性,其利用海灣戰爭積極倡導建立“世界新秩序”的主張,至少從字面上看亦無可厚非。但這並非意味著冠冕堂皇的言詞背後沒有美國的利己動機。事實上,美國至少希望通過海灣戰爭和拋出“世界新秩序”主張實現其三個相互關聯的戰略意圖或目標:其一,在兩極結構崩潰、新舊格局轉換的關鍵時刻,利用海灣戰爭這一在美國看來最有利的時機,徹底掃除長期籠罩在美國人心頭的“越戰綜合症”(the so-called Vietnam syndrome)陰霾see "Bush: War to Continue Until Kuwait Liberated," USIA Special File, February 18, 1991, p.14. 並擺脫國內“孤立主義”思潮的制約,努力擴大其“單極”優勢,以確立冷戰後時代美國在國際事務中的政治領導地位。其二,借助“世界新秩序”這一“實際上是利用新世界提供的各種機會的工具”, 美國駐華使館文化處:《布希說海灣戰爭是對世界新秩序的第一次考驗》, 《美國對外政策背景材料》, FP-1647, April 25, 1991, 第9-10頁。為冷戰後的世界確立一套各國共同遵守的、由美國掌握並根據美國利益進行評判的國際安全行為規則,如和平解決爭端,團結一致反對侵略,防止大規模毀滅性武器擴散等,以實現“美國治下的和平”,再創“第二個美國世紀”. Henry Grunwald, "The Second American Century," Time, Oct.8, 1990, pp.70-75.其三,按以美國為代表的西方民主自由價值觀改造世界,推動全球實現政治上的民主化和經濟上的自由化。當時擔任美國副國務聊的勞倫斯伊格爾伯格即明確將自由與民主視作美國版“世界新秩序”的“兩大支柱”. "New World Order: Democracy, Freedom From Aggression," USIA Wireless Specil File, March 1, 1991, p.14.對此一目標,布希更是躊躇滿志:“世界比以往任何時候都更轉向美國尋找榜樣,從沒有如此之多的人從美國的理想中獲得希望……;我們面對的新世界是一個獻身于實現自由理想的世界”. 《布希說海灣戰爭是對世界新秩序的第一次考驗》, 《美國對外政策背景材料》, FP-1647, April 25, 1991, 第10頁。

作為實現上述意圖的保證,布希政府在其1990和1991年的《美國國家安全戰略報告》中,除了繼承前幾屆政府的基本傳統之外,針對區域衝突取代全球對抗成為主要安全挑戰這一新的形勢變化,突出強調了實現其“世界新秩序”主張的四點核心內容。

第一,自身的實力,主要是經濟和軍事實力。隨著世界總體形勢趨向緩和,美國對“和平紅利”的期望值相應增加,因此對於軍備控制、軍備削減、裁軍談判以及盟國集體分擔防備責任予以高度重視,但這並非要削減對保持美國全球影響力極其重要的軍事實力,而是要通過銷毀一些“較陳舊且性能較差的裝備”提高效能,在降低軍費的同時,繼續保持強大的軍事實力,包括有效的核威懾力量,可靠的前沿部署,及機動、快速、準確的力量投送能力。其中,經濟實力作為軍事實力的保證和“發揮全球領導作用的一個先決條件”,美國不僅要努力提高自身在經濟上的競爭力,更要在全球經濟相互依賴程度日益加深的形勢下,擴大並加強世界自由經濟的力量;通過推動美、加、墨自由貿易協定、“美洲事業倡議”計劃及烏拉圭回合談判進程促進貿易上的自由化;加強主要工業國和同國際金融機構的合作,以深化債務國內部經濟改革的辦法解決發展中國家的債務問題;在技術轉讓與技術出口控制方面取得平衡;在能源與環境問題上加強國際合作。

第二,聯合國的作用。兩極格局體制下,集團政治使聯合國的影響受到極大削弱。冷戰後,導致出現全球性對抗的因素消失,安全挑戰呈現為地區性、分散性及非意識形態化特點,鑒於海灣戰爭期間美國利用聯合國的成功事例,以維護“世界秩序”為己任但又甚感力不從心的布希政府,在其全球戰略構想中重新賦予聯合國以重要使命,不僅期望聯合國在維和行動、人道救援、防止大規模毀滅性武器擴散、反對恐怖主義、毒品走私等方面發揮作用,使美國的“外交和軍事政策具有更大靈活性”,盡可能地減少美國主導建立“世界新秩序”的外部阻力。

第三,盟國的團結。全球安全環境的變化,大大減輕了美國“保護傘”的份量,盟國內部面臨凝聚力下降的局面,而德國和日本的崛起對美國的領導地位更是一大挑戰。1991年的《美國國家安全戰略報告》曾就此指出:新時期最重要和影響深遠的戰略發展之一,是“日本和德國作為經濟和政治領導國家的出現”, “我們常常發現這兩個國家是我們在經濟領域的競爭者,有時甚至是激烈的競爭對手”. 據《華盛頓郵報》1992年5月24日報道,美國國防部在該年年初擬定的《1994-1999財政年度防備計劃指導方針》內部稿中,甚至將德國、日本視作未來對美超級大國地位的挑戰,而必須加以“防範”,只是在正式文本中才將這類有損盟國團結的詞句刪除。不過,美國的決策者很清楚,美國離開西方盟國的合作,無異于自毀長城,更不可能實現由西方世界領袖向全球領導角色的轉變。海灣戰爭即充分說明了這一點。因此,布希政府在其戰略報告中特別強調:“我們對外政策的第一優先點仍然是同盟國和友邦加強團結。我們安全的穩定基礎將繼續是同與我們有共同的基本道義觀和政治價值觀以及安全利益的民族作出共同努力。這些通過聯盟而同我們有緊密關係的國家將繼續是我們建立世界新秩序的最親密的夥伴”.

第四,蘇聯的“合作”。通過這種“合作”,使蘇聯正在進行的國內改革不致發生逆轉,並儘快加入一個“和平、自由和繁榮的國際社會”,與西方的關係走上“更加堅定、更加具有建設性的軌道”;積極推動裁軍計劃和削減戰略進攻性武器計劃,確保“唯一握有進行一次足以摧毀美國社會的實際軍事能力”的蘇聯難以再次對西方形成“威脅”;在未來類似海灣戰爭一類的危機中積極同美國進行“合作”,成為美國建立“世界新秩序”的支援性力量。當然,為有效推動蘇聯的“合作”,美國不僅要給蘇聯以適當的援助,還要密切“關注蘇聯軍事力量的規模和方向”,繼續保持強有力的威懾力量。參見1990、1991年《美國國家安全戰略報告》,梅孜編譯:《美國國家安全戰略報告彙編》,時事出版社1996年版。

布希政府的全球戰略構想同第二次世界大戰結束初期羅斯福政府為美國所設計的戰略藍圖具有很強的同質性。首先,都在致力於追求美國在全球事務中的領導地位,奉行以實力為基礎的“干涉主義”政策。無論是羅斯福的“四警察”方案,還是布希以建立“世界新秩序”為名的“集體安全”設想,皆具有這種明顯特徵。其次,強調諸如聯合國等國際組織的“工具”作用,希望利用這些國際組織操縱國際事務,為美國的戰略利益服務。再次,重視蘇聯的“合作”,其差別主要在於,羅斯福視蘇聯為利用物件,採取的是美國著名冷戰史學家加迪斯所說的“先吸收後遏制”(the Strategy of "containment by integration" )策略,John Gerard Ruggie, "Peacekeeping and U.S. Interests," Washington Quarterly, Autumn 1994, p.176.而布希更多側重于對蘇聯進行“改造”,採取的是通過“合作”加以“改造”策略。此外,在敵視共產主義,推行全球資本主義化方面,兩者亦無二致,區別在於羅斯福更多強調國際機制的作用,而布希更熱衷於使用制裁手段,對包括對中國、朝鮮、越南等社會主義國家強力施壓,即是明證。

然而,布希所處的時代畢竟與羅斯福時代不可同日而語。第二次世界大戰結束後,美國實力膨脹,一枝獨秀,且作為人類歷史上最壯烈的反法西斯戰爭的功臣,具有獨特的號召力和影響力。布希時期,儘管美國自認贏得了冷戰,並取得了冷戰後第一場不具超強代理性質的海灣戰爭的勝利,成為美國自越戰以來首次獲勝的較大規模戰役,從而大大提升了美國的自信心,但卻必須面對一個全新的內外環境。就外部環境而言,隨著冷戰結束,蘇聯解體,西方內部的意識形態凝聚力普遍下降,經濟競爭則呈加劇之勢,美國遇到了來自德、日等盟國的強有力挑戰;從國內來看,經濟衰退、教育質量下降、種族問題等,以及由此而在美國國內就美國是否衰落引起的論戰,都說明“美國在危機中”. 參見徐國琦:《美國在危機中--美國是否衰落論戰述評》, 《美國研究》, 1992年第1期。很顯然,布希具有很強理想主義色彩的“世界新秩序”戰略構想,特別是其借國際名義以武力懲罰“秩序破壞者”的主張,在這堣ㄞ鄐ㄨJ到“手段與目的”嚴重脫節的制約,它出臺不久即受到挫折,終致曇花一現。

二 挫折與反思

布希“世界新秩序”主張首先遇到的挫折,是它一出臺就受到了來自美國國內的廣泛批評。如果對這些批評進行大致分類,可作以下歸納:

第一,主張模糊。究竟何謂世界新秩序?這是美國著名國際政治學家小約瑟夫奈(Joseph S. Nye, Jr.)在《外交》季刊1992年春季號上提出的疑問。照他看來,布希的“世界新秩序”主張本身即是一矛盾產物,原因是布希思考與行動的主要依據是尼克松和基辛格式的現實主義秩序觀,即大國關係的穩定和權力平衡,而宣傳的卻是威爾遜和卡特式的自由主義秩序觀,強調的是國際組織,國際法及共同價值觀,未能清楚區分這兩種秩序觀與當前世界情勢的關係。由於海灣戰爭之後實際情況並未出現布希總統所謂的世界新秩序,白宮只好逐漸降低了對這一主張的宣傳調門。他認為,雖然世界新秩序已開始隱現,但仍是混淆不定,因此,美國必須在短期內採取現實主義的秩序觀,長期則採取自由主義的秩序觀。Joseph SNye, Jr., "What New World Order," Foreign Affairs, Vol. 71, No.2 (Spring 1992).

第二,不現實。持此種觀點的代表人物包括美國前國務卿、“均勢理論”大師基辛格和美國外交史知名學者加迪斯(John L. Gaddis)等。在基辛格看來。世界新秩序概念只是美國人為打一場戰爭而尋找的漂亮藉口,它不可能實現布希總統所表達的理想主義,它是個“虛幻的夢”. Henry Kissinger, "False Dreams of a New World Order," The Washington Post, Feb. 26, 1991.加迪斯則認為,不能只談世界新秩序,而不談冷戰後出現的新問題,如由蘇聯和南斯拉夫解體帶來的新問題;布希政府也未完全診斷出造成秩序混亂的原因,雖然以武力懲罰了伊拉克的侵略行為,但對諸如庫爾德族難民、伊拉克前途等新出現的問題卻束手無策。因此,布希追求的新秩序到頭來是不可能有新秩序。Don oberdorfer, "Bush's Talk of a ‘New World Order’: Foreign Policy Tool or Mere Slogan?" The Washington Post, May 26, 1991.

第三,做法存在根本缺陷。美國國際政治史學者施羅德(Paul W. Schroeder)從歷史發展角度對“世界新秩序”這一概念進行探討後認為,多數美國人原則上並不反對世界新秩序這樣的觀念,也不反對美國參與促進和平與人道事業的國際努力,但對於以武力(特別是美國的武力)去維護去實現這樣的秩序,卻越來越難於接受。事實上,冷戰後世界新秩序這一概念在實際操作層面有四層含義:在世界不同的熱點地區從事不同種類的創造和平行動,即旨在維護或恢復法律與秩序的行動;威懾、終止及懲罰戰爭行為、侵略行為及壓迫行為;解救受難民眾;促進公民權和人權的改善。而其手段則主要是依靠國際社會通過威懾和強制即運用武力實現上述目標,然而,如果說軍事手段對於懲罰侵略行為尚有治標功能的話,實難達到治本的效果,用於對付涉及宗教、種族等問題的內亂則會造成更大麻煩。例如,由於國際關係中仍存在著敏感的主權問題,面對外部的武力強制,實際上就為秩序破壞者煽動國內的民族主義情緒抵制外來壓力提供了可資利用的機會,加之參與集體懲罰行動的各國因利益不同,在費用與負擔分攤方面也易引發爭論,更增加了實現目標的難度。因此,有效建立和維護世界新秩序的可行辦法應該是採取“聯合-排斥法”(Association-Exclusion),即獎勵合作者,排斥秩序破壞者於國際體系之外,而不是訴諸武力。Paul WSchroeder, "The New World Order: A Historical Perspective," The Washington Quarterly, Spring 1994, pp.25-43.

除國內的批評之外,其他國家包括美國的盟國也拒絕接受布希的“世界新秩序”論。當時的法國總統密特朗就表示,不能以世界新秩序的主張把美國治下的和平強加於人。英國外交大臣赫德聲言:“誰也不能宣稱一個國家可以決定一切。無論是美國統治下的和平還是大西洋統治下的和平,通通都是不現實的”。日本同樣表現出了反對美國單極世界主張的傾向,前首相中曾根就強調,由“西方發達國家首腦會議的七國共同管理和平”是“理想的形式”. 轉引自陳丁泰:《世界格局理論與現實發展探折》,載《上海社會科學院學術季刊》, 1992年2月。英國倫敦皇家學院專門研究戰爭問題的勞倫斯弗媦w曼教授認為,以攻擊性手段解決非西方國家發生的衝突,使人們有理由感到布希倡導的“世界新秩序”主張“既不公平,同時也有點不公正”. Lawrence Freedman, "Order and Disorder in the New World," Foreign Affairs, Vol. 71, No.1, American And The World 1991/92.此外,廣大的發展中國家也表示了強烈不滿,對此,法國前國防部長齊尼門特(Jean-Pierre Chevenement)講道:“世界新秩序的唯一新特點是美國的秩序;一些第三世界國家反應激烈,批評世界新秩序帶有金屬的痕跡、電子眼的閃光和突如其來的高科技武器旋風,目的是規勸過於獨立的國家投降;世界新秩序只不過是美國的代號,旨在用以反對任何不向美國屈服的人”. 轉引自丁幸豪、潘銳著:《冷戰後的美國》,臺北五南圖書公司,1993年版,第52-56頁。

更重要的是,布希的“世界新秩序”主張在其實踐中也受到了沈重打擊。干涉索馬利亞的失敗即是典型例子。1991年11月,索國陷入嚴重內亂,引起國際社會的廣泛關注。根據美國建立“世界新秩序”名義下形成的“新干涉主義”理論,這類國內衝突及區域衝突已成為國際安全的主要威脅,任其漫延不僅會威脅區域的穩定,而且是對人權的褻瀆,因此,國際社會有道義上的責任去阻止這類內亂,並在必要時以武力“幫助”這些國家恢復和平與“新的人道秩序”,其中美國作為冷戰後唯一的超級大國,更應該“在世界事務中承擔起積極主動的干涉主義者角色”. Stephen John Stedman, "The New Interventionists," Foreign Affairs, Vol.72, No.1, American And The World 1992/93, pp.1-4.正是基於這種“新干涉主義”理論,美國推動聯合國安理會於1992年12月4日通過了“史無前例的”794號決議,決定組成以美國為首的多國部隊進駐索國,確保向“受苦受難的索馬利亞人提供人道救助”. Stedman, "The New Interventionists," Foreign Affairs, American And The World 1992/93, p.2.並誓言在布希離任前完成使命後撤軍。然而,事態的發展並未如美國所願,18名美國士兵卻橫屍街頭,引起美國輿論大嘩。在國內輿論的強大壓力下,美國被迫撤軍,同意與艾迪德舉行政治談判。而這實際也就等於宣告了克林頓執政初期以“新干涉主義”為基礎的“肯定性多邊主義”(assertive multilateralism)的死亡。John RBolton, "Wrong Turn In Somalia," Foreign Affairs, January/February 1994.

事實表明,布希的“世界新秩序”戰略構想只是冷戰結束初期美國盲目樂觀和高度理想主義的產物,遭致批評和挫折自有其必然性。但由此也向美國的戰略學家提出了兩個必須回答的重要問題:究竟應該如何看待冷戰後的世界?美國需要作出何種戰略選擇?圍繞這兩大問題,美國國內展開了第二次世界大戰結束以來最具實質意義的第三場戰略大辯論。如果說第二次世界大戰結束初期和越戰後期的兩場大辯論由於存在“蘇聯威脅”這一明確戰略重點,因而較易達成共識的話,冷戰後的這場辯論則因“蘇聯威脅”的消失、兩極對峙的世界格局瓦解而顯得異常複雜和激烈,形成了諸多的不和諧音。在如何看待冷戰後的世界,特別是對影響未來國際政治走向的關鍵因素分析,就出現了五種代表性的觀點。

一是自由民主決定論。論者多從冷戰結束是西方自由民主價值觀的勝利為出發點,強調未來世界的發展走向關鍵取決於自由民主價值觀在全球普及的程度。此論在美國根深蒂固,各方人士無論在朝在野或多或少或明或暗多對之表示認同,福山即為其代表人物。二是塞繆爾P. 亨廷頓的“文明衝突論”。其核心論點是冷戰結束之後,國際關係已發生了重大變化,政治的和意識形態的對立以及經濟利益的爭奪等民族國家之間傳統意義上的對抗不再是未來國際政治衝突的主要根源,“人類社會的大分裂和發生衝突的主要根源將是文化上的。" Samuel P. Huntington, "The Clash of Civilizations?" Foreign Affairs, Vol.72, No.3, Summer 1993, p.22.三是以亨利基辛格為代表的均勢論。認為真正的多極化正在變成現實,未來的世界政治前途將主要取決於五(或六)大力量中心的互動,這五(或六)大力量中心包括美國、俄羅斯、中國、日本、西歐及可能的印度。因此,“保持各大國之間的力量均勢(equilibrium)是實現其歷史目標的一個根本前提條件”. Henry A. Kissinger, Diplomacy (Simon & Schuster, N.Y., 1994), p.833.四是經濟至上論。在美國關於冷戰後世界本質的辯論中,重視經濟因素對未來國際政治影響,將經濟競爭視為決定未來世界政治進程關鍵因素的論者形成了一股最強大的勢力之一。該派認為,兩極對抗格局瓦解後,大國之間已不存在任何具實質意義的重大地緣政治衝突,軍事力量在國際關係中的作用明顯下降,而以歐洲、東亞、北美三大經濟區域集團為核心的經濟競爭日趨激烈,因此,“經濟力量和經濟實踐對於未來全球政治的形成與表現就具有壓倒性的重要性”. Robert E. Hunter, "Starting at Zero: U.S. Foreign Policy for the 1990s," The Washington Quarterly, Winter 1992, p.32.五是非傳統安全論。持此論者傾向於將混亂(chaos)而非侵略(aggression)看作對世界的威脅,認為冷戰後應擴大國家安全的定義,重視“超越民族邊界”的全球性問題,主張以人道的方法處理國際事務。Richard Haass, "Paradigm Lost," Foreign Affairs, Vol.74, No.1, January/February 1995, p.48. Alexander Nacht, "U.S. Foreign Policy Strategies," The Washington Quarterly, Summer 1995, p.202.

由於對冷戰後國際戰略環境的認識存有上述差異,戰略學家們在關於美國應作何戰略選擇的問題上很自然地就會形成不同主張。根據麻省理工學院政治學教授巴傕. 波森和美國海軍戰爭學院國家安全事務教授安德魯羅斯的歸納,較成體系的大戰略(Grand Strategy)主張主要有“新孤立主義”(Neo-Isolationism)、“選擇性接觸”(Selective Engagement)、“合作安全” (Cooperative Security)及“優勢主導”(Primacy)四種Barry R. Posen and Andrew L. Ross, "Competing Visions for U.S. Grand Strategy," International Security, Vol.21, No.3, Winter 1996/1997, pp.5-53..

新孤立主義戰略將保衛“美國人民的安全、自由及財產”視為美國唯一的關鍵利益,認為任何國家都無力對美國的主權、領土完整及安全構成威脅,美國沒有責任也不能提供維護世界秩序的代價,而以軍事手段促進民主和人權等價值觀只會遭致其他國家對美國的不滿,因此建議美國要保持行動的自由和戰略上的獨立性,少捲入外部事務,重點解決好自身存在的經濟和社會問題,甚至主張將北約的未來交與歐洲,將北朝鮮的威脅交與韓國處理,實行非結盟戰略,認為國際組織可作對話場所,但無製造或維持和平的義務,人道援助也要僅限於自然災害範圍。儘管新孤立主義對美國政府決策的影響有限,但作為一種具有深厚傳統的社會思潮,其影響亦不容忽略。有關新孤立主義戰略的基本思路和主張可參見Patrick J. Buchanan, "America First─and Second, and Third," National Interest, Spring 1990, pp.77-82; Earl Ravenal, "The Case for Adjustment," Foreign Policy, Winter 1990-91, pp.3-19; Doug Bandow, "Keeping the Troops and the Money at Home," Current History, Vol. 93, No. 579, January 1994, pp.8-13; Eric A. Nordlinger, Isolationism Reconfigured: American Foreign Policy for a New Century (Princeton University Press, 1995); Eugene Gholz, Daryl G. Press, and Harvey M. Sapolsky, "Come Home, America," International Security, Vol. 21, No. 4, Spring 1997, pp.5-48.

選擇性接觸戰略關注的重點是維持具有工業和軍事潛力的強國(主要包括美、歐、日、中、俄)間的和平,認為與其他衝突相比,強國間的衝突會對美國造成更大威脅,儘管目前強國間存在著一種均勢結構,但也有其脆弱性,因此通過參與國際事務,確保強國之間均勢結構的穩定至為關鍵。由於本身力量的限度,加之優勢隨時間推移相對縮小,美國既無力作世界警察,也無力維持霸權地位,這就需要美國在努力增強經濟和軍事實力的同時,要區分重點,充分考慮機會成本,善於利用傳統盟國的力量,集中確保歐洲、東亞及中東/西南亞這些對美國利益攸關地區的“穩定與和平”. Robert Art, "A Defensible Defense: America's Grand Strategy after the Cold War," International Security, Vol.15, No.4, Spring 1991, pp.5-53; James Schlesinger, "Quest for a Post-Cold War Foreign Policy," Foreign Affairs, Vol.72, America and the World 1992/93, pp.17-28.

優勢主導戰略以實現並確保美國在全球的領導地位為最高目標,而關注的重心同樣集中于歐、亞及中東地區,並將這些地區的“穩定”視為美國最關鍵的利益。但與選擇性參與戰略強調維持強國間的均勢結構不同,該戰略認為只有維持一種“非均勢”(imbalance of power)結構,也即只有美國保持強大的“力量優勢”(preponderance of power)和源自於冷戰的霸權地位,才能保證世界秩序的穩定和美國的安全,而美國的力量優勢又絕不能滿足于“居強國之首”(primus inter pares)的狀態,必須形成一種“獨大”(primus solus)的局面,以盡可能維持冷戰後出現的“單極”世界格局。Barry R. Posen and Andrew L. Ross, "Competing Visions for U.S. Grand Strategy" , p.32; Zalmay Khalilzad, "Losing the Unipolar Moment?" The Washington Quarterly, Spring 1995, pp.87-107; William Kristol and Robert Kagan, "Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy," Foreign Affairs, Vol.75, No.4, July/August 1996, pp.20-23.正是在這一思想支配下,優勢主導戰略的代表人物之一、在布希政府任國防部負責政策計劃的助理副部長現就職蘭德公司的紮爾梅卡堬牳w提出了具該派特色的七大綱領性建議:防止在關鍵地區出現敵對的霸權國家;遏阻俄羅斯帝國的復活;阻止中國的“擴張主義”傾向;維持美國在軍事上的絕對優勢;增強美國的經濟實力;明斷地運用武力;取得並保持國內對美國維持全球領導地位的支援。Zalmay Khalilzad, "Losing the Unipolar Moment?" The Washington Quarterly, Spring 1995, p.95.

“合作安全”是四種戰略構想中唯一以自由主義而非現實主義理論關於現實主義與自由主義理論區別的詳盡討論見David A. Baldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press, 1993.為支撐點的戰略設計。其理論前提可概括為兩個方面。一方面,冷戰結束後,大規模毀滅性武器迅速擴散的可能性大大增加,種族衝突漫延,難民潮不斷,加之全球資訊傳播業的加速發展,使各國“戰略依賴性”的程度明顯提高,和平實際上已不可分割,衝突的影響亦無大國小國之分。美國的利益是全球性的,世界的和平直接關係到美國的重大國家利益,無論何地出現衝突都有損美國的利益,所以必須重視國際合作,以威懾並挫敗無論何處出現的侵略行為,形成一種“人人為我,我為人人”(all for one and one for all)的國際共生關係。另一方面,隨著自由民主觀念的傳播,民主國家增多,且歷史證明民主國家或正在走向民主的國家相互間一般都不致導致戰爭,使得國際合作的可行性大大提高。Barry R. Posen and Andrew L. Ross, "Competing Visions for U.S. Grand Strategy, " pp.23-25; Ashton B. Carter, William J. Perry and John D. Steinbruner, "A New Concept of Cooperative Security," Occasional Paper, Brookings Institution, 1992.基於這兩個前提,“合作安全”戰略的鼓吹者強調既要重視大國間的和平,也要重視小地區和小國的穩定,主張要對全球所有性質的衝突進行干涉,包括軍事干涉和人道干涉。當然,這種干涉必須是以國際組織的名義進行,以取得國內和國際的支援,並減輕美國的“負擔”。這就要求加強國際組織特別是聯合國的作用,使之在協調國際社會防止和打擊侵略行為中扮演關鍵角色,而當這類國際性組織難以有效發揮其協調和組織功能時,就要充分利用諸如北約(指經改革後的北約)這樣的地區組織恢復秩序。這與源自新制度學派的“多層次國際管控”(layered governance)理論頗有相似之處。該理論從效率原則出發,甚至還主張將非官方的國際組織納入“多層次國際管控”體系之中。參見Philip G. Cerny, "Globalization and the Changing Logic of Collective Action," International Organization, Autumn 1995, pp.595-625.尤其重要的是,藉明確表達國際干涉的決心還可對少數所謂“無賴國家”(rogue states)如利比亞、伊拉克、伊朗、古巴等起到最大的威懾作用。不過,僅有干涉和干涉的決心尚且不夠,還必須有預防措施與之相配合,如通過促進中國和俄羅斯等國的民主化提高國際合作的機會和有效性,通過推動軍控、增加透明度及“建立信任措施”(CSBMs)等國際“建制”(regime),在重點防止大規模毀滅性武器擴散特別是防止新的核國家出現的同時,避免因各種不確定因素導致衝突,以最終實現“合作安全”下的全球和平。Barry R. Posen and Andrew L. Ross, "Competing Visions for U.S. Grand Strategy, " pp.24-30.

可以肯定,這場辯論還會持續下去,各方要想達成一致亦非易事。此種狀況與冷戰時期的遏制戰略迅速得到各方認同形成了明顯反差。究其原因,就在於冷戰期間對手單一,目標明確,戰略上的選擇相對較易;冷戰後,傳統意義上的“威脅”已不復存在,新的威脅更具有分散性和多樣化的特點,不確定因素明顯增多,從而加大了戰略制訂的複雜性。加之,美國乃冷戰後唯一的超級大國,利益橫垮全球,自命責任重大,因而“包袱”沈重,輕重緩急難於取捨,對外戰略的調整必然要有曲折和反復。然而,就整個辯論情況而言,辯論各方在本質上並非處於一種絕對的相互排斥狀態,只是因為各自強調的重點有所側重而形成了不同的戰略主張。認識不同,主張各異,也正是決策過程的必要前提與基本保證。以“克林頓主義”為標誌的美國全球戰略構想,亦可見到上述各種主張或直接或間接的影響。

三 “克林頓主義”:優勢主導加靈活反應

1992年是冷戰結束後美國的首次總統大選年,高舉“變革”旗幟的比爾克林頓最終戰勝在任總統喬治布希,成為美國第42任總統。致力於“變革”的克林頓儘管予人以“重內”的印象,但作為世界“唯一超級大國”的總統根本不可能“輕外”。事實上,以內促外,以外助內,求取內外的平衡和良性互動,正是克林頓政府在規劃美國全球戰略時力圖超越布希政府“世界新秩序”的關鍵之處,也是“克林頓主義”(Clinton Doctrine)的特色所在。

早在總統競選初期,作為候選人的克林頓曾就未來美國對外政策構想發表過兩篇非常重要的講話。一篇在喬治敦大學,題目為“美國安全的新契約”,時間是1991年12月12日,一篇在位於紐約的對外政策協會,時間是1992年4月1日。從這兩篇講話中,不難看出“克林頓主義”不同於布希“世界新秩序”的幾個明顯特點。

首先,對美國在冷戰後面臨的戰略環境的估計少了些盲目,多了些理性。在克林頓看來,新環境呈現三大特徵。其一,冷戰結束後美國面臨更為複雜和多樣化的新威脅。這些新威脅來自獨聯體各國內部和各國(其中的四國還擁有核武器)之間的衝突、核及生化武器的擴散;朝鮮半島和中東的地區緊張形勢、恐怖主義者對海外美國人的攻擊以及南斯拉夫與其他各地跨邊界的種族對立和分離主義暴力的增長趨勢等。此外,還有環境惡化與其他全球性問題帶來的威脅。其二,資訊時代來臨,觀念的傳播具有不可阻擋的力量。從柏林牆倒塌到蘇東巨變,從天安門事件到曼德拉獲得自由,皆說明了這樣的一種趨勢。這意味著美國面臨推動全球自由民主的歷史機遇。其三,美國的經濟實力已受到削弱。這將影響美國在世界事務中的領導能力,難以應付上述新的威脅,抓住新的機遇。William J. Clinton, "A New Covenant for American Security," Georgetown University, December 12, 1991, pp.2-3. Remarks Prepared for Delivery, Governor Bill Clinton, Foreign Policy Association, New York, April 1, 1992, pp.2-3.

其次,在戰略指導思想上,雖然理想主義成份沒有減少,但更注意尋求理想與現實的平衡。克林頓認為布希政府對冷戰後戰略環境的複雜性和嚴峻性嚴重估計不足,更未做出積極有效的反應。他批評布希只“乞求於一種世界新秩序”,卻沒有為美國確立新的戰略目標;只關心外部事務,卻忽視了應該特別予以重視的國內經濟和社會問題;只強調政治穩定和同各國領導人的個人關係,卻沒有一項推進自由、民主及經濟增長的首尾一致的政策,支援民主的態度常常猶豫不決,坐失冷戰結束後向全球推廣民主價值觀的良機。為了糾正布希政府存在的這些“偏差”,克林頓強調美國必須制定一項適應新時代環境變化的全新的“接觸戰略”(the strategy of engagement),而這一戰略必須重視國內問題,特別是經濟問題,因為“蘇聯的崩潰就源於其內部經濟、政治以及精神的失敗”,也因為“虛弱的經濟和不確定的前景將損害軍事巨人的戰鬥力”;必須保持對外與對內的平衡,“今日的世界對外政策與對內政策已不可分割,如果我們國力不強,就不可能一如既往地領導世界,如果我們從世界退縮,也會傷害到國內的經濟”;必須在世界範圍捍衛自由促進民主,“這不僅僅是我們最深刻的價值體現,也是我們國家利益的關鍵”,因為“全球民主化意味著國家相互之間的和平及觀念與商業的開放”. Clinton, "A New Covenant for American Security," pp.1-2. Remarks Prepared for Delivery, pp.4-5.

再次,提出了新的努力方向。依據上述指導思想,克林頓進一步從三個方面闡述了美國應追求的目標和努力方向。 (1)重新構築適應冷戰後安全環境多樣化、複雜化及不確定性的軍事力量,使之更為精幹、靈活、能力更強,以確保在美國利益受到威脅或美國安全受到挑戰時能夠做出有效反應並取得勝利。 (2)促進世界的民主化。為此,要充分發揮西方盟國的作用,利用外交和包括援助、投資、貿易、制裁在內的經濟杠杆及設立自由亞洲電臺等各種手段,發起一場強有力的全球民主化運動,使走民主發展道路的國家得到鼓勵與支援,使拒絕民主的國家付出更高代價。 (3)致力於恢復美國在全球的經濟領導地位。Clinton, "A New Covenant for American Security," pp.3-11. Remarks Prepared for Delivery, pp.5-11.

入主白宮之後,克林頓政府加緊落實“克林頓主義”,經過反復模索和總結,美國的全球戰略最終得以形成。根據1994-1996年各年度的《總統國家安全戰略報告》、《國防報告》等一系列政府公開文件和克林頓政府高層政要的一系列政策講話判斷,這一戰略基本上是以前述“優勢主導戰略”主張為主幹,兼而吸收“選擇性接觸戰略”和“合作安全戰略”的部分主張形成的,故將之稱為“優勢主導加靈活反應”戰略。

其中,“主導”是該戰略的核心,基本含義是實現並確保美國在全球的領導地位。對此,克林頓政府可說是直言不諱。1993年1月18日總統就職前夕,克林頓第二次在喬治敦大學發表演講時就明確表示:儘管“美國不可能,而且也不應該單獨承受維持世界秩序的負擔”,但要解決諸如種族衝突、先進武器擴散、恐怖主義、毒品走私、環境惡化等冷戰後更加突出的新型全球安全問題,“就需要美國強有力的領導”. Clinton 1/18/93 Remarks to Diplomats in Georgetown Univercity, USIA Wireless File, Jan. 20,1993, p.7.同年6月1日,時任美國國務卿克奡策咱推雪s聞界要求,亦對“克林頓主義”作了如下權威性的解釋:我認為克林頓主義含有一些極重要的要素。也許最重要的就是美國(在全球事務中)必須發揮領導作用。意思是我們必須在各個方面發揮領導作用。……這是克林頓政府的基本信條之一。第二個要素也許相當微妙,但也極為重要,這就是要兼顧國內問題與國外問題的互動關係。Christopher Outline Clinton Foreign Policy Elements, Interview on the PBS MacNeil/Lehrer Newshour Program, USIA Wireless File, June 3, 1993, p.8.此後,“美國必須領導”的提法更是充斥於政府公開文件和高層政要的講話之中,其出現的頻率之高,可說史無前例。雖然這一提法與羅斯福在第二次世界大戰後和布希在冷戰結束之初的目標有極密切的傳承關係,但強調的程度則明顯遠甚於前兩個時期。

對於克林頓政府如此強調的“美國必須領導”,需從四個層面來理解。其一,在理論層面對“新孤立主義”加以明確否定。克林頓執政初期,美國國內的“孤立主義”傾向明顯加強。據統計,美國國內在1993年“對國內議事日程支援的程度遠超過對國際議事日程的支援”; 1990-1994年對美國盟友安全提供防衛的支援率從61%降到了41%,對保護弱小民族免受外國侵略的支援率則由57%迅速滑落到24%。此外,對於促進人權的支援率更下降24%, 對改善落後國家生活水平的支援率也下降了19%. From Eugene R. Wittkopf, "What Americans Really Think about Foreign Policy," The Washington Quarterly, Summer 1996, pp.91-92.針對這種情況,克林頓政府一方面強調高度重視國內問題的必要性,另一方面通過反復宣傳“美國必須領導”來否定“孤立主義”,並指出:“我們是世界上最強大的國家,既有全球利益,也負有各種責任。正如我國在第一次世界大戰後得到的經驗教訓一樣,我們既不能在孤立主義中為美國找到安全,又不能在保護主義的旗幟下為美國帶來繁榮”. U.S. President William J. Clinton, "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement." The White House, July 1994, U.S. Government Printing Office, p.iii.其二,在政策層面,確立對外奉行“國際主義”的政策立場。1994年7月美國《參與和擴展國家安全戰略》報告宣稱:“美國在世界上的領導作用從未像現在這麼重要。如果我們在國外發揮領導作用,就能夠通過阻止侵略,促進危險的衝突得到和平解決,打開外國市場,幫助民主政權和積極對付全球問題,使美國更加安全更加繁榮。如果沒有我們在海外的積極領導和參與,各種威脅就會加深,而我們的機會就會縮小”. "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, " The White House, July 1994, p.2. 其三,在實踐層面,為美國對外進行干預製造輿論和心理優勢。冷戰結束後,國際安全環境更加複雜,不可測因素明顯增多,在面對“多強”競爭而深感力不從心的情況下,美國既需要盟國分攤更多的“負擔”,又絕不願因此喪失其對國際事務的主導能力,因此希望通過“美國必須領導”的宣示和積極的“預防外交”,在實踐中利用其“一超”的有利地位,“塑造”一種對美有利的環境,以“迎接來自無賴政權、民族、宗教及種族仇恨突然爆發、短期危機等對我們利益的直接挑戰”. William J. Clinton, "The Legacy of America's Leadership as We Enter the 21st Century," Address to the people of Detroit, Oct.22, 1996. U.S. Department of State Dispatch, Vol.7, No.43, Oct.21, 1996, p.518.其四,在戰略層面,等於是發起了再創新的“美國世紀”,實現“美國治下的和平”(即“獨大”局面)的進軍令。作為20世紀末的美國總統,克林頓滿懷“青史留名”之志,為確保美國在21世紀的“優勢主導”,即“獨大”地位,特別重視“為未來進行長期投資”,強調“美國的領導”並非僅著眼於當前,更要“通過我們的聲望,我們的力量,我們的相關資源,還要通過我們的榜樣力量,使美國具有塑造一個更加安全、繁榮、和平、自由的世界的獨特能力”, “以充分把握住21世紀為我們提供的各種機會”. Clinton, "The Legacy of America's Leadership as We Enter the 21st Century."

那麼,如何實現並確保美國在全球的“領導”地位呢?依照克林頓政府的戰略設計,關鍵是要在三大領域建立起牢固的戰略“優勢”.

第一,在安全領域,積極推行“預防性防務”(Preventive Defense)戰略,全力建構美國主導的全球安全體系,以確保實現“美國治下的和平”.

這堛漲w全概念無疑包括保疆衛土,阻止外來侵略和威脅,維護民族獨立與自由這類攸關自身存亡的傳統安全問題,但由於蘇聯解體後美國面臨的直接威脅已大大弱化,其內含顯然已遠遠超出了此一範圍,更多強調的是冷戰後凸顯出來的各種新型地區性和跨國性威脅,包括種族衝突漫延,“無賴國家”(rogue states)在全球嚴重危及區域穩定,大規模毀滅性武器擴散,人口快速成長造成的環境惡化及由此導致許多國家和地區政治上出現混亂,恐怖主義、國際犯罪、毒品走私日益猖獗對美國“開放與自由社會”構成的威脅等。 "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement." The White House, 1994, 1995, 1996. 需要強調的是,1997到1999年美國冠以“新世紀”的年度國家安全戰略報告除了一些表述上的變化外,仍保持的是前三份報告的基本內容與基調。這一方面說明美冷戰後全球戰略基本在1996年之前即已形成,另一方面也說明戰略一旦形成所具有的相對穩定性。

針對這類新型安全威脅,克林頓政府從確保攸關美國利益地區的穩定,遏阻侵略,防止大規模毀滅性武器擴散的目標出發,開始積極推行“預防性防務”戰略。與冷戰時期美國主要針對蘇聯因而對手單一、目標明確的“威懾戰略”不同,“預防性防務”戰略則是面對冷戰後威脅更具多樣化和不確定性這一全新安全環境下的產物。其基本方針是:預防威脅的出現;對已出現的威脅加強威懾;如果兩者失敗,即運用軍事力量加以消除。William F. Perry, "Annual Report to the President and the Congress," Department of Defense, Washington D.C., March 1996; "Defense in an Age of Hope," Foreign Affairs, Vol.75, No.6, November/December 1996, pp.64-79.這一方針落實到策略層次,就形成了“預防性防務”戰略的“三段論”式危機預防機制。一為和平時期的交往,包括軍事交流、國家援助、安全援助、人道救援行動、反毒品走私與反恐怖主義、維和行動等,以此既向盟國又向潛在的對手顯示美國履行承諾、提振盟國總體軍事實力、促進民主、推動災難救助及加強區域穩定的決心。二是威懾與衝突的預防,具體措施包括核威懾、區域聯盟、危機反應、軍備管制(首重核、生化武器及其技術擴散的防制)、建立信心措施(Confidence-Building Measures)、非戰鬥人員撤離行動、執行制裁及多邊維和行動等,期望以此建立起完整的危機預防機制。這也是“預防性防務”的核心所在。三是一旦訴諸戰爭,則將全力以赴,直至取勝。為此,除要在兵力建制上充分落實1993年由時任國防部長阿斯平和參謀長聯席會議主席鮑威爾共同主持規劃的《全面評估報告》(Bottom-Up Review)中滿足幾乎同時應付“兩場主要地區衝突”(the two-MRC)所需之外,還必須貫徹打擊目標明確、確保力量投送、加強盟國協作、各兵種聯合作戰、掌握資訊優勢等八項原則,真正達到“戰必勝,攻必克”的要求。John M. Shalikashvili, "National Military Strategy of the United States of America: A Strategy of Flexible and Selective Engagement," The White House, 1996, pp.8-16; Les Aspin, "Report on the Bottum-Up Review," Washington D.C., Department of Defense, October 1993.

此套危機預防機制在實踐中則力求形成一種以美國為主導、雙邊軍事同盟為核心,多邊合作為補充的全球安全體系。在這一體系中,有四項要素最為關鍵。其一,也是最重要的一項,是確保美國在海外的前沿軍事部署(歐、亞各部署十萬美軍,中東則機動部署)和可靠的力量投送(power projection)能力。其二,形成一種“美國主導強國合作”的格局。所謂“強國合作”,主要是指美國分別同歐、日、中、俄等諸強的雙邊合作,以利其“分而治之”。其中,與美國擁有“共同價值觀的歐、日是重點依賴的物件,通過加強與這些盟國的雙邊軍事同盟關係,如推動北約東擴,強化美日安保體系,為落實其以“大西洋共同體”和“太平洋共同體”為架構的“兩洋戰略”構想提供可靠保證;對於中、俄,則既要加以“防範”,又要給予“安撫”,以減少其戰略實施的“阻力”。其三,有條件的積極參與各種“和平行動”(peace operation),如聯合國、多國聯盟及區域組織的和平維持、和平建立等行動,至於是否參與及參與的程度如何,則要取決於利益判斷、有效性、費用、國內支援度等條件。其四,推動並主導各項安全規則的實施與制定,包括削減戰略武器條約、核不擴散條約、禁止核子試驗條約、化學武器公約、生物武器公約、開放天空條約、保護環境公約、海上意外事故公約、反恐怖主義活動條約及反毒制度,等等,從而為美國在維護對美有利的國際安全秩序中扮演“仲裁者”和實施者的雙重角色創造最有利的條件。參見“A National Security Strategy of Engagement and Enlargement" 1994-1996年曆年總統報告中有關安全部分;Shalikashvili, "National Military Strategy of the United States of America: A Strategy of Flexible and Selective Engagement," The White House, 1996, pp.6-7; U.S. Army, Field Manual 100-5, Operations. Dept. of the Army, June 1993, Chapter 3, p.3-1; Perry, "Annual Report to the President and the Congress," March 1996, pp.47-50; Antonia Handler Chayes and George T. Raach, ed., Peace Operations:Developing an American Strategy (Washington D.C.: National Defense University Press, 1995); John Gerard Ruggie, "Peacekeeping and U.S. Interests," The Washington Quarterly, Autumn 1994.

第二,在價值觀領域,努力向全球“擴展”以美國為代表的西方民主價值觀。

致力對外推廣美國式的自由民主價值觀是美國歷屆政府的一貫目標,克林頓政府自不例外。然而,由於冷戰結束導致世界政治版圖出現了根本性變化,克林頓政府在推行此一目標時明顯帶有自身的一些特色,其中有兩點最為突出。

一是重構理論前提,以“民主=安全”理論為輸出美國式的民主價值觀尋找新的“合法”依據。冷戰期間,無論是捍衛西方民主陣營,還是以自由民主向“中間地帶”滲透,一切皆以戰勝最大的意識形態對手蘇聯為依歸。蘇聯“消失”之後,自然需要新的理論根據,以使其行為“名正而言順”。為此,克林頓政府吸收前述福山的部分觀點,將推行自由民主與安全問題掛釣,大力宣傳“民主即安全”理論,不厭其煩地強調“民主國家相互間不易發生戰爭,不會支援恐怖主義,在外交上值得信賴,在尊重人權方面亦有較佳表現”,還“能為本國人民提供建設未來的政治和經濟機會”。對美國而言,“民主國家不大可能威脅我們的利益,更可能與美國合作去對付安全上的威脅,並促進可持續性發展”. Anthony Lake, "From Containment to Enlargement," Vital Speeches of the Day, Vol.LX, No.1, October 15, 1993, p.15. Clinton, "Building a Secure Future On the Foundation of Democracy," Address to the UN General Assembly,September 26, 1994, U.S. Department of States Dispatch, Sept. 26, 1994, p.634; "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement," 1994, p.ii.美國負責政治事務的副國務卿斯特羅貝塔爾博特(Strobe Talbott)甚至指出:“在一個日益相互依賴的世界堙A其他國家如何管理或者說管理不當,與美國人的切身利害關係越來越大。選擇民主管理形式的民族國家共同體越大,聯繫越密切,美國人就會越安全,越繁榮”。在他看來,克林頓政府將支援民主事業作為在拉美、亞洲、非洲、中歐及前蘇聯地區的外交重點,並在預算削減之際仍執行推動這些地區選舉和法治的對外援助計劃,就是“以今日相對較少的費用為美國的長遠利益作出的投資”。而美國出兵海地及波斯尼亞採取軍事行動等,即是為在這些國家建立民主採取的積極行動。Strobe Talbott, "Democracy and the National Interest," Foreign Affairs, Vol.75, No.6, November/December 1996, pp.47-49.

另一特色是依據上述理論提出了一套冷戰後向全球“擴展”民主價值觀的完整構想。1993年9月21日,克林頓政府國家安全事務助理安東尼萊克在美國約翰霍普金斯大學高級國際問題學院發表題為“從遏制到擴展”的演講,首次正式推出了具有克林頓時代特色的民主“擴展戰略”. 1993年8月,美國總統國家安全事務助理安東尼?萊克應克林頓總統要求,專門組織了一個包括“國家安全委員會”另外三名成員傑埵斻僑粟(Jeremy Rosner)、利昂富爾斯(Leon Fuerth)、唐納德斯坦伯格(Donald Steinberg)的研究小組,負責選擇一個類似“遏制”的詞來表述克林頓政府的“大戰略”,這個詞既要能概括克林頓競選時宣傳的三大對外政策優先重點,又可將新威爾遜式理想主義同具核心地位的新摩根索式現實主義結合起來。最後,萊克在“全球文明”(Global Civilization)、“民主參與”(democratic engagement)、“民主擴張主義”(democratic expansionism)、“擴展”(enlargement)中選擇了羅斯納的“擴展”一詞,經克林頓認可後,遂於1993年9月21日在美國約翰霍普金斯大學高級國際問題學院正式對外拋出了由羅斯納起草的“擴展戰略”. see Douglas Brinkley, "Democratic Enlargement: The Clinton Doctrine," Foreign Policy, Spring 1997, pp.114-116.按萊克的說法,美國“通過冷戰遏制住了一種對市場民主制國家的全球性威脅”,冷戰後則“必須以一種擴展戰略取代遏制戰略,使市場民主國家組成的自由共同體在世界得到擴展”. Anthony Lake, "From Containment to Enlargement," p.15.“擴展戰略”的內容主要由四大部分構成。其一,鞏固民主核心。其政策方向是加強包括美國、西歐、加拿大及日本等主要市場民主制國家共同體的力量,協調解決盟國各自面臨的國內經濟難題,全力維護並充實現有的國際政治、安全、經濟秩序,從而為擴展戰略順利實施提供關鍵保證。其二,致力擴大民主圈,使“世界所有大國成為民主國家,而其他許多國家加入市場民主國家大家庭”。為此所遵循的原則是, "在能夠施加影響並存在機會的地方,尤其在對美國戰略利益具有重大影響的國家,如經濟大國、地理位置重要的國家、擁有核武器國家及可能造成難民外流的國家,必須幫助新興民主制與市場經濟的擴張與生存”。其三,孤立和打擊有可能對市場民主國家造成威脅的“逆潮流而動的國家”(backlash states)。這類國家一般是指實行集權制、支援恐怖主義行動、擴散大規模毀滅性武器及彈道導彈技術、壓制本國人民、挑起種族對立、威脅鄰國安全的國家。其四,充分發揮“人道主義”行為的影響力。具體而言,通過廣義上的經濟援助,救災、教育、營養及健康一類的具體援助,以及出於“人道主義”目標的軍事援助和軍事“介入”,既可得到國內的普遍支援,亦可樹立美國在世界的形象並提高其“向心力”,從而直接或間接“刺激”更多相對落後的國家走民主與市場的發展道路。Anthony Lake, "From Containment to Enlargement," pp.16-18. "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement," 1994, p.31-35; 1996, pp.32-34.

第三,在經濟領域,通過實施“確保優勢戰略”,奠定美國對世界經濟持久的領導或支配地位。(由於篇幅所限,當另文詳盡分析)

為使有限的力量資源發揮更大功效,並促進安全、經濟及民主價值觀這三大領域相互之間的良性互動,克林頓政府有關美國全球戰略的謀劃亦特別重視依利益輕重、時機、物件國之不同在手段運用和目標設定上採取“靈活反應”的策略。“靈活反應”在這堨D要是指在吸收“有選擇性接觸”和“合作安全”主張的基礎上,為落實“優勢主導”而在手段運用上的靈活性和輕重緩急選擇上的協調性。

有關動用軍事手段的時機和方式即是其中最突出的一例。軍事手段一直是美國實現其對外戰略意圖的主要工具之一。但與冷戰期間不同的是,冷戰後安全威脅更加分散,更具多樣性,加之軍事開支大幅削減,使得對外軍事干涉時機與方式的把握愈加重要。鑒此,克林頓政府吸取“索馬利亞事件”的教訓,重新檢討“肯定性多邊主義”之後,於1994年5月發佈對海外出兵表現出慎重和謹慎傾向的“第25號總統決議令”(Presidential Decision Directive 25), see The White House, "The Clinton Administration's Policy on Reforming Multilateral Peace Operations," May 1994, pp.4-5.並首次在美國國家安全戰略報告中依國家利益重要程度的不同制訂了較為靈活的海外出兵準則:當涉及國家關鍵利益(vital national interests),即攸關美國生存、安全及保持持久活力的壓倒一切的重要性利益時,將在必要時採取決定性的、單方面的出兵行動加以保衛;當涉及重要國家利益(important national interests),即不會影響美國生存但對美國福祉和世界特性具有重大影響的利益時,將綜合考慮風險、成本、目標設定及其實現的可能性、國內民眾支援度、能否及時撤出等因素,有選擇的和有限度的軍事介入,若直接涉及盟國利益時,則必須獲得盟國的適當承諾,共同分擔責任,採取雙邊或多邊行動;當涉及基本的人道利益(humanitarian interests)時,將在特定條件並獲得國會和公眾支援的情況下,出兵協助災難救助、難民安全保護等行動,一俟局勢穩定,即行撤出,交由國際救濟機構負責。 "A National Security Strategy of Engagement and Enlargement," 1994, p.16; 1996, p.18. 在美國國內,圍繞何為美國的國家利益,如何具體劃分其輕重緩急次序這一問題的討論可說持續不斷,其中“國家利益委員會”的觀點最為系統,也最有影響。該委員會由哈佛大學甘乃迪政府學院科學與國際事務中心、尼克松中心及蘭德公司發起成立,成員包括前政府高級官員、現任參議員及著名國際問題專家。在其最後報告中,美國的國家利益被劃分為關鍵利益、極重要的利益、重要利益、次重要利益四個層次。例如,美國的關鍵國家利益就包括五個方面:(1)防止、威懾、和減少對美國進行核、生化武器攻擊的威脅;(2)防止在歐洲或亞洲出現敵對的霸權國家;(3)防止在美國邊界或海上控制範圍有敵對的主要大國出現;(4)防止包括貿易、金融市場、能源供應及環境等主要全球體系出現災難性崩潰;(5)確保美國盟國的生存。見The Commission on America's National Interests, America's National Interests, July 1996.

這種在策略運用上的“靈活反應”傾向同樣體現在“擴展”民主價值觀領域。一是主張要有“耐性”,認為民主進步的浪潮常常要伴隨有民主倒退的現象發生,必須為民主的不平衡發展甚至出現某種倒退做好準備。二是堅持必須“務實”,聲稱美國有時為了其他方面的利益需要同某些非民主國家保持友好,甚至為其提供保護。三是強調要從“廣義”上看待民主,選舉固然重要,但獨立的司法與對人權的保護同樣屬於民主的範疇。四是表示要“尊重多樣性”,承認自由有許多種表現形式。Anthony Lake, "From Containment to Enlargement," pp.15-16.

此外,在處理安全、經濟及民主價值觀這三大戰略要素的關係方面,克林頓政府強調其“相互支援”的同時,在實踐中也表現出了一定程度的靈活性。當自身的經濟技術優勢地位受到威脅時,更傾向於對外包括對其盟國採取強硬姿態;而當經濟形勢好轉優勢地位明顯之時,安全問題的重要性隨之上升。美國同日本、同歐洲由克林頓上臺初期頻頻發生經濟摩擦(不少人甚至將之稱為“經濟戰”),到強化美日軍事同盟、北約東擴的過程,由此也可得到部分解釋。當從國內政治出發,更加強調意識形態因素時,俄羅斯作為鞏固冷戰“成果”的關鍵一環,便成為重點援助的物件,繼續堅持走社會主義道路的中國便成為重點制裁的物件;而當推行民主、人權等理想主義可能影響其經濟、安全等現實利益時,即開始對中俄奉行較為積極的“雙重接觸”(dual engagement)政策。James B. Steinberg, "Dual Engagement: U.S. Policy Toward Russia and China," Address to the Trilateral Commission 1995 Annual Meeting, Copenhagen, Denmark, April 24, 1995. U.S. Department of State Dispatch, Vol.6, No.19, May 8, 1995.美俄關係從“浪漫”走向務實、中美關係由“冷”轉“熱”,甚至發展到致力於建設面向21世紀的“戰略夥伴關係”,也可從中尋到其變化的軌跡。特別需要指出的是,“優勢主導”與“靈活反應”作為新時期美國全球戰略的有機構成部分,前者明顯具絕對性,在美國國內共識遠大於分歧;後者更具相對性,分歧往往遠大於共識。人們對克林頓政府的批評並非指向其堅持的戰略目標上,更多是出於政爭的需要、立場、側重點的不同而對於實現這些目標的手段的批評。這也是我們在考察冷戰後美國全球戰略時應有的明確認識。以上主要側重對美國全球戰略的理性分析。實際上,各種難以預料的非理性因素在美國實施其全球戰略的過程中,同樣具有不可忽視的影響。所謂“靈活反應”即在一定程度上考慮到了這一點,儘管並不能對之加以全部包括進去。

張敏謙
中國現代國際關係研究所副研究員
美國研究所