根據1986年通過的《戈德華特－尼古拉斯國防部調整法》第603款的規定，美國總統應向國會提交國家安全戰略報告，說明其安全外交的總體戰略。2002年9月20日，布希政府公佈了它的第一份《美國國家安全戰略》報告（以下簡稱《報告》）。《報告》的基本內容可概括為24個字：反恐打恐、先發制人；大國關係，全面優勢；美國民主、市場經濟。需要指出的是，美國政府的各種戰略報告和實際政策並不完全一致，而且也都存在"目標"和"能力"之間的差距。但是，《報告》畢竟反映了布希政府對"9*11"事件後世界總體形勢的判斷，闡述了美國單超獨霸的計劃和理論，勾劃了今後一段時間美國的國家安全戰略，突顯了反恐和本土安全問題，強調了大國合作的重要性，反映了布希政府試圖從對"9*11"事件的被動反應轉化為主動利用。本文主要從大國關係的角度對《報告》作一初步的分析。
《美國國家安全戰略》報告和大國關係美國研究一布希政府的新戰略從內容上看，《報告》體現了布希政府以單邊主義為核心的"新帝國（霸權）"論的戰略思想，同時也反映出美國共和、民主兩党及其代表的保守派和自由派不同的世界觀和治國方略之間的鬥爭。雖然《報告》沒有明確提出"新帝國"論和"融合"論等字樣，但它指出："美國在世界上擁有前所未有和無與倫比的實力和影響"。【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.1.】 布希政府安全戰略中的以單邊主義為核心的"新霸權（帝國）"思想，旨在長期維護美國在全世界不可挑戰的領導地位。如果說，以前的美國政府多少還要找點遮掩理由的話，那麼布希政府則乾脆說，世界各國不僅不能向美國霸權挑戰，而且連想都不能想，"新帝國（霸權）"論的主要內容由此初露端倪。美國喬治城大學地緣政治和全球司法教授G*約翰*伊肯伯裏指出，布希政府推出了以單邊主義為核心的新帝國戰略，其內容包括維護單極世界，徹底消滅恐怖主義，實施先發制人，裁定別國主權，輕視國際條約、國際組織和國際準則等。【注釋：G. John Ikenberry, "America𠖥s Imperial Ambition," Foreign Affairs, September/October, 2002, pp.44-60.】 為了維護美國的"單超獨霸"的地位，布希政府認為，搞好大國關係是重要保障。《報告》稱"將通過建立大國間的良好關係來維護和平"【注釋：The White House，The National SecurityStrategy of the United States of America, September 2002, p.1.】，實質上，就是要維護目前美國對其他大國的絕對優勢，並在此前提下同後者"合作"和"建立良好關係"。與克林頓政府的《國家安全戰略》報告相比較，布希政府的《報告》體現出了明顯不同於民主黨人的戰略安全觀。克林頓民主黨政府所代表的自由派和布希共和黨政府所代表的保守派對新世紀美國的國家安全戰略存在明顯的區別。
克林頓政府六份國家安全報告的主旨和布希政府《報告》主要有以下四點不同：
關於美俄關係，《報告》反映出美國以合作為主的對俄政策。"9*11"事件之後，美俄關係發生了質的變化，俄羅斯改變了要同美國"平起平坐"的大國政策和心態，普京利用"9*11"事件改善俄美關係。美國為了應對某些全球性、跨地區和地區性問題，需要鞏固和發展美俄關係。《報告》明確指出："美國和俄羅斯不再是戰略對手"，美國"已經在和俄羅斯建立新的戰略夥伴關係了。"美俄分歧僅為：一是俄羅斯精英對美國的不信任；二是對自由市場經濟民主的基本價值觀不盡一致的承諾；三是在防擴散問題上的行為令人生疑。【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, pp.26－27.】 但美俄之間的戰略分歧依然存在。其實，從近中期看，美俄在戰略利益上仍有重大衝突，集中表現在 "倒薩打伊"、防擴散問題和美俄在中亞地區力量和影響的消長，這些問題有的同俄羅斯的國家安全和國際地位有關，如防擴散和中亞問題；有的同俄羅斯的經濟利益有關，如俄羅斯同伊拉克和伊朗關係等。鑒於美俄力量的嚴重失衡，美國在美俄關係中佔據主動地位，其政策將直接影響到美俄關係能否保持穩定。此外，俄羅斯願否作為普通國家也會對美俄關係產生重大影響。從中長期看，俄羅斯的大國情結及軍事力量對美國仍具有威脅。《報告》沒有對中長期的美俄關係作進一步的分析，其主要原因恐怕還是吃不准美俄關係的中長期發展趨勢。
《報告》將印度提升為全球性大國，並將其作為大國合作的物件，這是美國全球戰略的一個新動向。1998年印度核子試驗後，美國開始從戰略上重視印度，2000年3月克林頓總統訪印標誌著美國全面調整其南亞政策。2001年1月布希政府上臺後，美印在導彈防禦計劃、反恐、聯合對付從海灣到中亞以及東南亞和東北亞弧形帶的不穩定局勢、加強經濟合作等方面加強了合作，"美印關係正處在臨起飛階段。"【注釋：美國"戰略與國際研究中心"訪問研究員韋努*拉賈莫尼文章，《參考消息》，2002年3月28日。】 美國提出要與印度一道合作防止核武器擴散，而不再反對印度擁有核武器，加強了在軍事安全領域方面的合作。《報告》指出："（美印）分歧依然存在，其中包括印度研製核武器和導彈的計劃、其經濟改革的速度等方面。但是，儘管過去對於這些問題的擔憂可能在我們對印度的看法中佔據主要地位，但今天我們開始把印度視作一個力量不斷增強的、與我們具有共同戰略利益的大國。"【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.】 美國對印度態度轉變的原因在於：首先，"9*11"事件後，美國從全球戰略的高度看待美印關係。美國大力加強其在中亞和南亞的軍事與政治存在。從地緣戰略和地緣政治的角度出發，美國為了在中亞地區進行反恐打恐，需要妥善處理同南亞地區的印度及巴基斯坦的關係，需要將印巴關係處於可控狀態。美國南亞事務助理國務卿克裏斯蒂娜*羅卡指出，在美印合作關係中，最主要的領域是軍事合作，這種日益加強的軍事聯繫是美印兩國之間在戰略和技術合作領域發生重大轉變的一個重要部分。【注釋：羅卡2002年5月14日在印度產業聯合會發表的演講：《改變美印關係》，美國國務院國際資訊局網站2002年5月15日。】 其次，中東和中亞的石油天然氣資源，要確保通往西方的能源通道。美印兩國有著一致的戰略利益，具體體現在美國支援印度主宰印度洋。原因在於：印度洋周圍戰略資源豐富；印度洋是主要的交通要道；印度洋周邊有許多伊斯蘭國家。這對於美國的能源戰略和抵制伊斯蘭極端勢力的東進都有重大意義。第三，美國在南亞和印度洋地區的戰略需要。美國在太平洋地區有日、韓、泰、澳、菲等盟友，但在南亞和印度洋地區尚未建立起類似的體系。美國需要一個友好的、擁有地區主導權的大國與美國合作，維護美國的利益。美國支援印度在印度洋上取得主導地位。第四，印度綜合國力、特別是防務力量的上升。印度是個擁有10億人口、正在崛起的大國。美國必須著眼于未來的經濟合作。印度自上世紀90年代推行經濟改革以來取得很大成就，1992－1997年的GDP平均增長率達到6.8％，1998－2000年為6.1％，2001年為5.0％，印度目前經濟總量居世界第12位，並有望繼續推進其優勢領域，如資訊產業、空間技術、生物技術、原子能、農產品和海洋經濟等。【注釋：趙幹城：《論中印關係在中國對外戰略中的地位》，載《亞洲論壇》2002年第3期，第60－67頁，引文見第61頁。】 但是，美印關係的發展還存在許多不確定的因素。首先，印度是個獨立性很強的大國，它將堅持獨立的外交傳統，以切身利益來衡量印美關係，從長遠來看，兩國在一些重大問題上可能會發生矛盾和磨擦。其次，印度對外國勢力在南亞地區擴張十分警惕。不希望看到南亞地區出現外國的勢力，這是印度的一貫政策。印度希望美國在完成反恐任務後，早日撤出，但現在看來，美國有意在該地區長期存在，這對印度是嚴重的挑戰。最後，安全合作將是今後美印關係發展的一個主要動力，但也隱含著不穩定因素。有美國學者指出，在今後的美印關係中，"印度必須通過經濟增長、政治領導和創造性的務實外交政策來維持它與美國的嶄新關係，美國則需要不斷從政治上給予重視，並同印度領導層就敏感問題進行坦率的對話。""安全對話很可能會成為今後10年印美關係中最富有戰略的因素。"【注釋：Teresita C. Schaffer, "Building a New Partnership with India," in The Washington Quarterly, Spring 2002, pp. 31-44, quoted at p.38.】 美印軍事合作對美巴、印巴和印中關係都具有負面影響，印度國內也有人反對印美在軍事和安全方面合作過於密切。
與此同時，《報告》首次對先發制人進行較為系統和全面的闡述，並將其上升到戰略層面。先發制人作為一種軍事原則，古今中外，早已有之。近二三十年來的例子就有雷根政府對格林納達和老布希政府對巴拿馬的入侵。但是，《報告》認為，"傳統的威懾概念對恐怖主義敵人不起作用"，【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.15.】 因此需要提出先發制人戰略。一些美國及西方媒體認為這標誌著美國放棄了傳統的遏制和威懾戰略，其實不然。先發制人不是針對大國，其目標主要是恐怖主義組織及支援其的國家。《報告》指出："我們必須準備在無賴國家及其恐怖主義門徒能夠威脅，或使用大規模殺傷性武器打擊美國以及我們的盟國和友邦之前制止它們。"【注釋：ibid., p.14.】 美國先發制人不能用於世界大國，因為這樣做對美國的風險太大。而且，美國在先發制人時必須注意同大國的協調。《報告》指出，在實施先發制人戰略時，美國應首先與同盟夥伴進行協商。美國在準備"打伊倒薩"的過程中，仍注意同聯合國安理會常任理事國的磋商和協調，儘管它聲稱保留單獨行動的"權利"。先發制人將同遏制和威懾一道成為美國安全戰略組成部分。《報告》明確指出，"美國的軍事力量必須威懾對美國、美國的盟友和朋友的利益構成威脅的事物"。布希政府仍將交替使用先發制人和遏制威懾。【注釋：參見 "Bush Shifts Military Policy to A Strike拟first Strategy," New York Times, September 20, 2002; "Bush Unveils First拟strike US Security Strategy," Financial Times, September 21/22, 2002, p.1; 龐中英：《從"布什主義"看美國對華政策的趨勢》，〔新加坡〕《聯合早報》（電子版），2002年10月7，http://www.zaobao.com/yl/y1003_071002.html。 】 所以，先發制人並不是美國戰略的全部。《報告》指出，"美國不會在任何情況下都使用武力防範新出現的威脅，任何國家也不應把先發制人作為侵略的藉口。"【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.15.】 一些布希政府人士也解釋道，先發制人只是美國國家安全戰略的一個部分，而不是全部，並不等於任何人或國家都可以隨心所欲地對任何其他人或國家進行先發制人的打擊。否則，大家都先發制人，整個國際社會就會亂了套。【注釋：美國國務院政策計劃司官員和作者的談話，華盛頓，2002年9月24日。】 而且，正如在朝核問題上所顯示的那樣，對於朝鮮半島這樣重要而又敏感的地區，美國也無法採取先發制人的軍事手段，而只能更多地採取外交和經濟手段。
《報告》對中國的評估反映出布希政府的矛盾心理。一方面，《報告》不得不"對一個強大、和平、繁榮的中國的崛起表示歡迎"，【注釋：ibid, p.27.】 這既是布希政府對中國崛起無可奈何的承認，也是對中國"和平演變"的某種期待；另一方面，《報告》有意抬高俄羅斯和印度，貶低中國。在亞太地區，美國把日本放在第一位，試圖以加強美日同盟和美台關係等來制約中國。
關於臺灣問題，從《報告》內容上分析，布希政府對台政策基本立場未變。但同其以前政策宣示相比較，《報告》在臺灣問題上，沒有出現極端字樣，在地區衝突部分也未提臺灣問題，這表明布希政府在恐怖主義大敵當前的情況下有意降低臺灣問題的熱度，防止其干擾美國的總體戰略。在實際操作中，布希政府強調市場經濟和自由貿易有利於推動兩岸經貿關係和"三通"。一些在中美關係上有影響的美方人士說：布希政府信奉經濟商業作用，認為兩岸經濟關係有利於穩定形勢，經濟上的"漸行漸近"未必就一定會導致政治上的"漸行漸近"，因此美國主流社會支援兩岸"三通"。【注釋：美方人士同作者的談話，2002年9月27日，紐約。】
但是，《報告》的以下傾向值得注意：首先，《報告》在臺灣問題上有意回避"一個中國"政策。它在一開始就說，美國的政策目標和戰略目標是"政治自由"、"同其他國家的和平關係與尊重人權"。美國面臨的挑戰是破壞性的極權觀點和自由平等之間的鬥爭，其使命是"擊敗對我們國家、盟友和朋友的威脅"。《報告》提到"民主程序在我們臺灣和大韓民國的朋友中深入人心"，【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.3.】 "美國在使中國和一個民主的臺灣完成加入世貿組織方面起了帶頭作用。"【注釋：ibid., p.18.】 而《報告》在有關中國部分中，僅有一句提到臺灣："我們根據《與臺灣關係法》而對臺灣自衛的承諾就是（中美嚴重）分歧之一"。【注釋：ibid., p.28.】
其次，《報告》把臺灣稱作美國的"朋友"和"民主的臺灣"。據悉，這份報告是布希政府花了10多個月的字斟句酌後才發表的。《報告》中的"我們的朋友"和"民主的臺灣"這些提法值得注意，"民主的臺灣"今後有可能成為布希政府對臺灣的新稱呼。美國傳統基金會的譚慎格(John Tkacik)認為，"民主臺灣"正在逐步成為布希政府外交辭彙中的一個固定說法。【注釋：John Tkacik, "Why Jiang Should Worry," The Asian Wall Street Journal, September 23, 2002, p. A15.】 此外，我們還必須看到，美國國內對臺灣的同情心正在增加，美國國會美中安全委員會和國防部分別發表反華報告，美國國會的《2003財年外交授權法》公然把臺灣視為非北約盟國等。
第三，《報告》不指名地說中國大陸威脅臺灣的安全，聲稱中國"尋求可以威脅到其在亞太地區的鄰國的先進軍事力量。"【注釋：The White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.】 布希政府上臺以來，推行對華和對台的"雙軌"政策，提升美台政治關係和加強軍事關係，重點放在防止中國大陸以武力手段解決臺灣問題。這將是中美兩國今後的主要磨擦點。
有些人擔心，如果不對氣勢洶洶的美國進行正面抗爭，可能會重犯當年英國對德國綏靖政策的錯誤。還有些人擔心，面對咄咄逼人的美國，世界各國如果各圖自保而難以合縱抗"秦"，最終使美國坐大獨霸。這些擔心是有一定道理的，但我們又必須看到，世界形勢的發展不以美國的意志所轉移。在本世紀前中期（2001－2025），世界多極化進程有可能走出曲折而繼續向前。歐洲聯合及整體力量將再上幾個臺階，俄羅斯很可能擺脫困境而能大步向前，中國和印度等發展中國家在崛起的道路上迅跑，而美國則不能完全擺脫周期性的起伏，世界總體力量對比的多極化趨勢將更加明顯。美國耶魯大學歷史學教授、《大國的興衰》一書作者保羅*肯尼迪認為：美國當前的"單極推動"地位在很大程度上基於持續10年的經濟增長，但是這一增長勢頭肯定會放慢。在未來25年間，美國的預算和財政問題將日益突出，"過度擴展"的危險將再現。【注釋：保羅*甘乃迪：《美國如何重新贏得世界的信任》，載〔德〕《世界報》，2002年9月7日。】 總之，在新世紀的第一個25年裏，世界上的單極和多極兩大趨勢之間在同時間賽跑，美國很難再長期獨領風騷。
人們常常會問："在極端恐怖勢力存在的情況下，中美兩國可以找到合作的基點，那麼在反恐怖主義戰爭結束之後又會怎樣呢？現在處於中間地帶的中國會不會又成為美國的‘敵人’呢？"【注釋：鄭永年：《布希的中國定位對中國構成的困境》，〔新加坡〕《聯合早報》，2002年9月30日，第10頁。】 這樣的看法有失偏頗。30多年來的中美關係歷史已經雄辯地證明，中國改革開放的深入和中美關係的日益密切是不以人們意志為轉移的歷史趨勢，中國在世界事務中作用日益增加也是不爭的事實。在此背景下，中美兩國的戰略基礎和共同利益也必將進一步擴大。面對著今後前進道路上肯定會出現的風風雨雨，我們既不能掉以輕心，也不必惶惶不安。
21世紀頭一二十年，對中國來說，是"重要戰略機遇期"。美國也把這一二十年看成是它的機遇期。中美兩國在各自認定的機遇期內既有內在的結構性矛盾和衝突，也存在著"雙贏"的可能性。因此，中國不僅要在中美建設性合作關係上尋找共同點和交彙點，還要拓展思路，在全球範圍內發展多邊大國合作，發展同歐盟國家、日本、俄羅斯和印度的關係，探索符合中國實際又同世界接軌的國家安全體制，從而使國家安全決策更加機制化和科學化。
楊潔勉
上海國際問題研究所副所長、研究員