美國新安全戰略與國際軍備控制

【內容提要】由於國際格局的變化和“9·11”事件的發生,美國即將出臺新的國家安全戰略。這一戰略將包括加強本土防衛、謀求絕對軍事優勢、實施“先發制人”打擊等內容。新戰略將從“攻”、“防”兩方面謀求加強美國的軍備系統,從而將在國際軍備控制機制、新的軍備競賽以及核擴散等問題上,對當今國際軍備控制帶來巨大衝擊。本文從三個方面對美國新安全戰略及其對國際軍備控制的影響,作一初步的分析。

國家安全戰略歷來是美國政府總攬內政外交和防務政策全局的大政方針。冷戰時代美國的國家安全戰略像“大規模報復戰略”、“相互確保摧毀戰略”等,都曾深刻影響當時的世界戰略格局。今年6月10日,美國白宮發言人弗萊舍稱,布希總統將於今秋向國會提交他上臺以來的第一份國家安全戰略報告。由於美國稱霸全球的圖謀和雄厚的實力地位,布希新國家安全戰略的出臺,必將對冷戰後複雜多變的國際格局產生重大影響,而首當其衝的,將是本已步履維艱的國際軍控局勢。

一 美國新安全戰略的浮出和基本點

一般認為,促使美國新國家安全戰略出臺的直接原因,是震驚全球的“9·11”事件。這不僅僅是因為“9·11”使布希政府加快了步伐,顯示美國新安全戰略的重大步驟,如美國去年10月發動對阿富汗的反恐戰爭,同年12月宣佈退出《限制反彈道導彈系統條約》,今年5月美俄兩國總統就簽署美俄削減進攻性戰略力量條約和美俄新戰略關係宣言達成一致等,都集中發生在“9·11”之後很短的時間內。更因為從目前透露出來的新安全戰略的內容看,它有著與“9·11”直接相關的現實針對性。如強調本土防衛,強調先發制人打擊恐怖分子和少數擁有化學、生物和核武器的“敵對國家”,看上去都是針對“9·11”和防範類似事件而進行的戰略調整。但是,如果僅從這樣的層面來認識美國即將出臺的新國家安全戰略,顯然是膚淺的。二戰後,美國的國家安全戰略總是服從於霸權主義總目標。冷戰時代,美國爭霸的對手非常明確,其不同時期的國家安全戰略的內容和步驟雖有所不同,但立足點和目標始終不變,那就是遏制蘇聯及其盟國。隨著冷戰的結束和兩極格局的解體,美國獨霸世界的野心急劇膨脹起來,企圖憑藉其強大的經濟、軍事、科技實力和獨一無二的戰略地位,遏制世界向多極化發展,阻止任何可與之抗衡的國家或國家集團的出現,以建立美國獨霸天下的國際格局。與此相適應,美國一直在研究新的格局下能夠確保其推行霸權主義的國家安全戰略。美國國防部長拉姆斯菲爾德在《外交》雜誌載文透露,在“9·11”事件發生前,美國國防部就已經開始研究新環境下的國家安全戰略。老布希政府和克林頓政府都在行動上推行了一套不同於冷戰時代的國家安全戰略,無論是海灣戰爭,還是科索沃戰爭,無論是北約東擴,還是美日安保條約西進,都顯示出美國把戰略重點放在遏制地區性挑戰和多極格局的形成上。小布希上臺後,在戰略立足點上並沒有什麼改變。但其上臺不到9個月即發生的“9·11”事件,使布希政府不得不重新審視當前的世界局勢,更獲得了把霸權戰略向前大大推進一步的難得機遇。因此,就美國出臺新國家安全戰略而言,“9·11”並不是根本原因,但卻是不可多得的契機。

儘管布希總統的第一份國家安全戰略報告尚未公佈於世,但其輪廓已顯現出來。從目前透露的資料看,這一戰略的基本點包括:

第一,加強本土防衛。針對“9·11”事件,美國新安全戰略突出強調本土防衛。這從“9·11”事件以後,布希政府的一系列舉措中可以看出來。“9·11”事件的當月,美國國防部向國會提交的《四年防務評估報告》中提出要實行“內外並重,國內優先”的防務方針。今年,美國防部成立了一個新的“北方司令部”,專門負責美國本土安全。6月6日,布希總統宣佈,他將向國會提議成立“國土安全部”,而計劃中的國土安全部規模將達到170000人,每年預算為380億美元。與之相呼應,白宮7月16日公佈了美國歷史上第一份“國土安全戰略”報告。

第二,謀求絕對軍事優勢。這是美國一個明顯的戰略傾向。2001年5月,布希在對美國防大學師生的講話中指出,“在這樣的世界堙A冷戰時期的威懾力不再具有充分效力。……我們必須謀求把安全建立在更充分的基礎上,而不僅僅借助於可怕的同歸於盡的威懾。”[1]美國務院軍控局導彈防禦政策高級顧問克堙PM·卡奇納說得更加明白,美國必須調整威懾戰略,一是要利用技術發展帶來的機會開發部署有效的導彈防禦系統,二是要調整美國的核能力—從數量上和特性上—使之能夠應對今天面臨的威脅,三是要使用先進的常規武器摧毀目前只有核武器才能摧毀的目標。[2]

第三,實施“先發制人”式打擊。這是新安全戰略的核心所在。今年6月1日,布希在西點軍校畢業典禮上發表演講時說,恐怖主義是一種新型威脅,美國將改變冷戰時期奉行的對敵人實行“威懾”和“遏制”的戰略,決定對恐怖分子和擁有化學、生物及核武器的少數“敵對國家”採取“先發制人”的打擊。6月10日,布希政府一名高級官員也證實,布希的國家安全戰略報告將首次把“先發制人”和“自衛性干涉”戰略作為正式選擇。

二 從“確保摧毀”到“先發制人”

無論其是否具有現實可行性,美國提出“先發制人”的安全戰略,首先在戰略思想上,是對長期維繫著世界和平的“相互確保摧毀”戰略的否定。這可能引起從戰略思想到戰略格局的重新洗牌,可能對世界和平產生目前尚難預計的影響。

眾所周知,二戰後的世界和平基本上是一種核均勢基礎上的和平。這種和平被人們稱為“恐怖和平”,因為人們迄今為止數十年一直生存在一個足以毀滅整個人類文明的巨大的“核火藥桶”之上。儘管如此,這個火藥桶並沒有引爆,是核威懾戰略阻止了它的引爆,而最有影響的核威懾戰略就是“相互確保摧毀”戰略。這一戰略的框架是:其一,核武器具有史無前例的巨大毀傷力;其二,由於運載工具的發展,對戰略核武器的襲擊至今為止是不可防禦的,是真正的“有矛無盾”;其三,第一次核打擊會招來懲罰性核打擊,結果勢必是“互相交換的自殺”;其四,冷戰時期的軍備競賽使美蘇兩家的核武庫已經發展到足以摧毀世界的程度。

這種“有矛無盾”的核均勢對企圖獨霸世界的國家是一個遏制。但是,企圖獨霸世界的國家總是想突破這一限制。美國雷根總統就作過這樣的嘗試。1983年3月23日,雷根總統發表著名的“星球大戰演講”,提出要發展保護美國及盟友的彈道導彈防禦技術。據此,美國防部制定出一個被人們稱為“星球大戰”計劃的“戰略防禦倡議”(SDI),試圖用從天基到地基的多層防禦系統,摧毀蘇聯大量來襲的戰略導彈。後來的老布希、克林頓都作過這方面的文章。小布希上臺後,更是不遺餘力。

要確保在任何時候、任何地點都能“先發制人”、“主動進攻”,不僅首先要樹立“攻守兼備的新威懾觀念”,更必須建立攻守兼備的軍備系統。

在“防”的方面,布希政府主要是謀劃建立國家導彈防禦系統(NMD)。布希在競選總統期間就談到:美國應該選擇一個有效的導彈防禦系統進行部署,這樣一個導彈防禦系統不僅要保護美國的50個州,還要保護美國的盟友、美國的海外駐軍。布希上臺後,把1999年被前總統克林頓正式批准的NMD計劃,推進到了新階段。這一計劃是要構建一種主要由地基攔截器,改進型預警雷達,X-波段雷達,天基紅外系統及作戰管理、指揮、控制、通信系統等五部分組成的陸基防禦系統,目的是防禦有限的彈道導彈攻擊。在“攻”的方面,主要包括:其一,發展先進的常規武器技術。除了人們熟悉的新概念武器技術等外,這堶得注意的是,布希宣稱美國將在太空部署多層衛星、雷達系統。這不僅可用於導彈防禦系統,而且也有可能成為新一代的全球定位、精確制導的進攻性“太空武器”。其二,發展“可使用”的核武器。美國正著力研製第四代核武器、小型核武器、微小型核武器和能部分替代核武器的特種常規炸彈,目的是要能夠在實戰中運用核武器,並提高核武器的威懾力。而且,根據媒體透露出來的美國防部《核態勢審議報告》的消息,美國將在三種緊急情況下使用核武器:對付那些用(其他一切)非核武器無法摧毀的目標;美國受到核生化武器攻擊時進行報復;應對出人意料的軍事勢態發展。這堬臚@和第三種情況,是美國首次提出來的核武器的使用範圍。這說明,美國正在擴大核武器的用途。“核門檻”已降到了自冷戰以來的最低點。其三,把常規武器和核武器結合使用,以形成強大的進攻性武器系統,用以打擊有可能對美國的軍事挑戰,特別是大規模殺傷性武器對美國的威脅。這意味著美國不僅正在改變對核武器和核威懾的看法,而且正在調整核戰略。與冷戰時期相比,其核戰略正朝著實戰而不是威懾的方向轉變。

三 國際軍備控制面臨的危機

就美國新安全戰略對世界格局的影響而言,最直接的莫過於當前的國際軍備控制局勢。儘管布希政府反復傳遞給人們這樣的資訊:出臺新安全戰略,是因為美國面臨著恐怖主義分子以及少數“無賴國家”的嚴重威脅,而且它們正在掌握生化武器、核武器以及其他的大規模殺傷性武器。“9·11”事件的發生,似乎也為美國提供了強有力的證據。但是,世界各國都會清晰地看到,美國所謂攻防兼備的戰略體系一旦建立起來,各國防務體系的威懾力就會急劇下降,世界戰略均勢就會出現自冷戰以來最嚴重的失衡。人們完全有理由斷定,美國為了霸權目標,正緊緊抓住反恐的機遇,試圖深刻地改變這個世界。世界各國或遲或早、或大或小,都會作出相應的反應。而最直接、最可能的反應,必定會發生在軍控領域。這就是當前國際軍備控制所面臨的危機所在。

首先,國際軍備控制機制遭受巨大衝擊。冷戰結束後,由於世界各大國的共同努力和廣大發展中國家的支援,國際軍控和核裁軍一度出現很好的勢頭,出現了如1995年《核不擴散條約》無限期延長,1996年聯合國通過《全面禁止核子試驗條約》,2000年5個擁有核武器的國家第一次正式承諾將銷毀所有的核武器等喜人景象。而美國新安全戰略的出臺很可能使這一形勢逆轉。因為它將從根本上動搖國際軍控架構的基本制度安排。例如,美國為發展導彈防禦系統而退出了《反導條約》,而《反導條約》是現有國際軍備控制機制的重要基石,它與30多個軍控條約相挂釣,與當時的限制和削減戰略武器條約有著密不可分的關係。《反導條約》的崩潰會在多大程度上影響到其他條約,現在還難以預計。當前俄羅斯等國的反應也顯得溫和。但這一行動的長遠後果決不可低估。它意味著美國已不再在對等的關係上與俄羅斯等大國發展軍控領域的合作關係,從而迫使各國增強軍事實力以重新謀求對等地位。它還可能使各國對軍控條約失去信心,從而毀掉國際軍控合作的信任、義務和自覺約束的機制。總之,自冷戰以來各國共同努力形成的國際軍備控制機制,正面臨著倒退甚至崩潰的危險。

其次,可能引發新一輪軍備競賽。美國已經擁有世界上最大的核武庫和最雄厚的軍事實力,仍然謀求攻防兼備、更加強大的戰略力量。這說明在兩極格局瓦解10多年的今天,布希政府已不再考慮維護戰略力量的均衡和穩定,而是追求軍事上的絕對優勢。這必然嚴重改變世界軍事實力的對比,導致戰略均勢的瓦解。根據均勢原理和歷史經驗,失衡必然刺激各方,以形成新的平衡。因此,新一輪軍備競賽看來在所難免。當然,這不太可能是那種人們熟悉的兩極格局下的“水漲船高”式的較量,各國也不會重蹈蘇聯覆轍而捲入代價昂貴的直接對抗。這將是一種單極對多極錯綜複雜的競爭。事實上,世界各國正在借助於新軍事技術革命的動力,依託自身的綜合國力,發展高技術裝備,深化軍事調整,加強軍事實力,力求做到“自保”。冷戰後一度下降的世界軍費開支,近年又迅速上升即是一個明顯的信號。美國新國家安全戰略的出臺,必將加劇這一趨勢。

再次,核擴散問題趨向嚴重。美國發展導彈防禦系統,理由之一是防止核擴散,即“通過明確表示決心部署針對各種射程彈道導彈的防禦系統而使這些國家明白,將導彈用作恐嚇和軍事手段很可能是徒勞的,從而可能促使其放棄彈道導彈專案。”[3]事實可能恰恰相反,由於突破導彈防禦系統,最經濟、最容易的方式仍然是發展先進的彈道導彈,由於美國像退出《反導條約》這樣的行為,正在動搖世界防核擴散的機制,美國的計劃將不是抑制而是加劇核擴散過程。聯合國秘書長安南曾警告過,在核裁軍方面的最新挑戰是“在部署國家導彈防禦系統方面越來越大的壓力”,這種壓力“很可能導致新的軍備競賽,導致核裁軍和核不擴散方面的倒退。”近年核材料走私、核科技人員流失、核武器技術擴散不斷加劇的情況,就很說明問題。現在,除原來的有核國家外,印度、巴基斯坦公開進行了核實驗,以色列、南非、伊朗等國家和地區的核潛力也不容忽視。儘管近年來,許多《核不擴散條約》締約國和非政府組織仍在不懈努力,並在形成國際壓力方面取得了一些積極成果,但核擴散惡化的勢頭並沒有根本扭轉。同時,世界新軍事技術革命正在為核武器的更新換代提供動力,核武器已發展到第四代,核武器小型化,導彈命中精度、機動性和突防能力也明顯提高。核擴散加上核武器技術的發展使得核武器在未來戰場上使用的可能性大大增加。因此,人們認為,與冷戰時期相比,核戰爭的危險性不是減小而是增大了。

總的來看,美國的新國家安全戰略並沒有擺脫冷戰思維的束縛。它構建導彈防禦系統,追求絕對軍事優勢,借反恐之名行謀霸之實,終是冷戰“遺風”。其目的也只有一個,那就是美國自冷戰至今都夢寐以求的——建立獨霸天下的單極格局。美國的新國家安全戰略勢必嚴重衝擊當今的世界格局,也必然遭到世界愛好和平的國家和人民的抵制。

【參考文獻】

  1. 《布希總統對國防大學師生的講話》,美國國務院國際資訊局《美國參考》網
  2. (美)克堙PM·卡奇納《導彈防禦及新威懾形態》,美國國務院國際資訊局《美國參考》網

周建設
國防科技大學政治學院院長、教授
求索200205
藍色戰略